影响非营利部门发展的关键环境因素分析

徐 庆

[内容提要]近年来,非营利组织在全球范围内得到了快速发展,在社会经济发展中的作用越 来越显著。本文在影响一般组织发 展因素组成结构的基础上,通过分析非营利部门、营利部门、政府部门的差异,借鉴现有影 响非营利部门发展因素的研究成果,对非营利部门发展的关键环境因素进行了分析。

[关键词] 非营利部门 发展 关键环境因素

中图分类号:F063•1 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2009)6-0091-05

20世纪80年代以来,在市场和国家以外大范围的社会机构发挥着重要的作用,这些机构被冠 以“非营利的”、“自愿性的”、“公民社会的”、“第三的”或“独立的”部门,其实体 也多种多样。然而,不论他们如何多样化,这些实体都有一些共同的特征,即组织性、非政 府性、非营利性、自治性和自愿性。美国约翰•霍普金斯大学莱斯特•M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)教授主持的约翰•霍普金斯非营利部门比较项目通过研究表明,在世界上几乎 所有的国家,都存在一个庞大的非营利部门,这个部门的平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于政府部门就业人口的27%。 非营利部门已经成为多元化时代社会发展与改革的生力军。同时,各国经验显示,非营利部 门的就业速度较经济部门的速度要快得多。对于8个主要发达国家的研究表明,1990—1995 年间,这些国家的非营利部门吸纳的就业人数速度为24.4%,年均增长4%多,而全部经济 部门吸纳的速度为8.1%,年增长速度不到2%。[1 ]然而,在全球范围内,非营利部门在不同国家间的发展是不平衡的,从对GDP的贡献看 ,最高的是荷兰,占GDP的15.3%,最低的是罗马尼亚,占GDP的0.3%。[2]据估 算,我国社团在1998年的总支出规模约为360亿元,占当年国内生产总值(78345亿 元)的0.46%,远低于发达国家,也低于一些发展中国家。[3]就每万人拥有民间 非营利组织而言,法国有110个,日本有97个,美国有52个,阿根廷有26 个,新加坡有14.5个,巴西有13个,而我国只有2.1个。[4]从就业规模看,约翰 •霍普金 斯非营利部门比较项目涉及到的22国中最高的是荷兰,占总就业的12.6%,最低的是墨西 哥 ,仅占0.4%。什么因素促进或阻碍了非营利组织的发展?影响非营利部门发展的关键因素 又是什么?研究这些问题,对解决我们面临的诸多社会问题,建设和谐社会,具有重要的战略意义。

影响非营利组织发展因素的组成结构

目前对非营利组织的定义很多,各自不同的定义是从组织的功能、组织的特征、组织的资源 等组织的性质以及组织的法律地位等某一方面对“非营利组织”加以界定,使其符合各自不 同称谓所关注的范围。这个范围实际上就是“非营利部门”的大小。但是,无论范围大小怎 样,有一点是明确的,即“非营利组织”是一种以国家、市场、社会三元分立的社会结构为 制度背景的社会组织形式,具有典型的组织特征。因而,影响非营利组织发展动因的组成结 构与一般组织发展动因的组成结构具有一致性,同样包括系统因素和环境因素。

一般认为组织的系统因素包括组织资源、核心竞争力、价值链、组织结构、组织管理、创新 能力、组织文化七个方面。组织的环境因素包括具体环境因素和一般环境因素。具体环境因 素有客户或顾客、生产资料供应商、竞争者和压力集团等;一般环境因素有经济条件、政治 /法律条件、社会文化条件、人口条件、技术条件和全球条件。[5]当然,这些因素 对具有 不同特性组织的影响程度是不同的,影响程度因组织的公共性程度不同而不同。一般认为, 政府部门的公共性程度最强,营利部门最弱,而非营利部门介于两者之间。组织 的公共性程度对组织的影响主要体现在组织特性和环境因素对组织的影响程度两个方面。从 组织建立的初衷来看,建立私人企业的目的是出资人通过这个组织来实现自己的经济利益最 大化,具有较强的私人性;而组建公共部门则是因为民众个体不愿或者无法生产和管理那些 具有较强外部效应的共同产品和服务项目,因此,这类组织的利益取向是对外的,即为了促 进组织外部人员的利益,具有较强的公共性。

非营利部门较强的公共性特点,使得其与营利部门相比具有较强的外部约束性。这主要表现 在三个方面:首先,非营利组织属于外部资源依赖性组织;其次,非营利组织的利益相关者 众多且具有不确定性;第三,非营利组织的影响范围大、关注程度高。而与政府部门相比, 非营利部门又具有非政府性、自治性和自愿性特征,这些特征使得非营利部门内部和外部均 缺乏强制性手段。这主要体现在三个方面,首先,非政府性要求它在制度上与国家相分离, 不具有国家权力;第二,自治性要求组织独立处理各自事务,是由彼此信任和相互依赖、且 建立了共同行为准则和互惠的处理模式的一群人,能够就维护公共利益而组织起来,采取集 体行为,进行自主治理;第三,自愿性是指组织的成员不是应法律要求而组成,资源很大程 度 上是自愿集结。非营利部门较强的外部约束性以及强制性手段的缺乏,一方面使得非营利部 门的目标模糊不清、自主权和灵活性较小、权力限制较多、受到公众监督的可能性较大,并 直接影响到组织的宗旨、结构、资源和管理。另一方面使得非营利部门更易受到政治、法律 、章程规定的义务以及历史文化传统等环境因素的影响。从这个意义上来说,分析影响非营 利部门的环境因素更为重要。

那影响非营利组织发展的关键环境因素有哪些呢?是一般环境还是具体环境?实际上,就一 般组织而言,一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的,而且它们之间的界线总是 在不断变化,环境已经是一个连续的同一体。加之,非营利组织较强的公共性特点,使得非 营利组织的具体环境和一般环境更加难以区分。非营利组织具体环境包括资源提供者、服务 对象、社会公众等利益相关者。这些利益相关者受一般环境的影响而呈现动态性,一方面, 政府、捐赠者、支持者等资源提供者在供给非营利组织赖以生存的资源的同时,通过契约等 方式对非营利组织施加各种影响并形成制约,这种影响除了个人动机之外,更多受到一般环 境的影响;另一方面,契约规定了服务对象,而不同时期、不同资源提供者所关注的对象是 动态的;此外,社会公众参与和关注程度更多受到一般环境的影响。因而,我们应该或者至 少应该在非营利部门发展起始阶段,更多关注影响非营利部门发展的一般环境因素。

影响非营利部门发展关键环境因素分析

自上世纪80年代以非营利部门为对象的研究兴起以来,大量的研究投入到了非营利组织产生 和发展的原因分析中。在政府、企业和非营利部门的异同点分析研究中,佩里(Perry)和 雷尼(Rainey)的研究强调环境、制约、动机和文化。美国学者保罗•C.纳特、罗伯特•W .巴可夫将政府部门、第三部门和私人部门放在一起比较了影响三者的因素。纳特、巴可夫 认为组织的公共性程度使得组织在公共权威的制约和授权程度、公共监督的范围、所有权和 财产权的归属、行动风险的承担主体多样性程度以及组织资源、组织管理、组织目标上出现 诸多不同。[6]陈国权等认为,组织公共性的差异提示我们,组织的公共性往往不 是自动 实现的,它需要一系列的保障条件,如间接的历史文化传统、思想认识、经济发展水平,直 接的民主法制发展水平、政治体制完善程度、公共精神的确立、权力规制的实现、公共领域 的培育等。[7]从这些研究中我们可以发现,尽管专门针对影响非营利部门发展因 素的研 究很少,但综合起来看,这些研究已经涉及到了影响非营利部门发展环境因素的主要方面。 它包括历史与文化因素、经济发展水平因素、政治与法律因素、宏观社会治理结构因素等。

历史与文化因素:历史与文化环境是指非正式的各种社会因素。这种非正式的各种社会因素 是处于一个共同体之内的个人、组织通过与内部、外部的对象的长期交往、互利合作形成的 一系列认同关系,以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式。 非营利部门作为一种社会公益的实现机制,社会信任、非正式规则、文化习惯等都在很大程 度上影响着它的发展和运作模式。首先,非营利组织的自愿性依赖于社会的志愿和慈善精神 ;其次,非营利组织的自治性需要公民权利意识和公民文化,公民的权利意识和互助合作的 文化氛围使得在集体行动中相互依赖的一群人能够共同解决非营利组织内部的制度供给、可 信承诺和相互监督等问题,从而,获得社会对非营利部门的认可和信任;第三,非营利部门 的非政府性和非营利性,使得非营利部门既不像政府那样可以通过强制性手段获得资源,也 不像营利部门那样依赖收费获得资源,只能通过社会信任、非正式规则、文化习惯以及由此 形成的各种社会关系网络获得资源;第四,非营利部门要真正成为一种社会公益的实现机制 ,需要正式制度的保障。然而,一个社会的制度遗产在很大程度上形塑了现有的制度结构, 这些制度遗产不仅是经济的,还有政治和思想上的。[8]也就是说正式的制度需要 非正式 的历史和文化的支撑。在约翰•霍普金斯非营利部门比较项目研究的所有国家中,荷兰并不 是经济最发达的国家,却拥有最大规模的非营利部门。在很大程度上,是由于荷兰根深蒂固 的慈善和补贴传统。这种传统容养着不同的宗教和思想阵营,影响着非营利部门和政府部门 在社会治理结构中的定位,即将至关重要的服务留给那些隶属于这些集团的非营利部门,而 政府将自身角色主要限定在为非营利部门的服务供应经费上。同样,在美国和其他许多国家 ,当需要处理共同面临的各种问题时,民众发现建立志愿组织来谋求共同利益是一个行之有 效的办法。这些非正式的各种社会因素是促进美国和其他许多国家非营利组织繁荣的关键因 素。当然,有利于非营利部门发展的历史与文化不是一蹴而就的事情,而是一个缓慢的、逐 步前进的过程。

经济发展水平因素:经济发展水平包括经济积累的水平和社会分化程度,它是非营利部门生 存和发展的基础。首先,非营利组织提供的是公共物品,必然地会面临财政问题;其次,非 营利性作为非营利部门最基本的属性,其运作资金主要依靠政府和社会捐赠,因而经济积累 的水平将直接影响非营利组织的生存和发展;第三,非政府的属性使得非营利组织不像政府 那样具有强制性动员社会资源的权力,其资源的获得更易受经济发展水平的影响;第四,经 济发展水平提高催生了大量具有同等社会地位和权力的社会中间层的出现,而大量社会中间 层使得关注非营利组织发展的群体加大,这不仅仅是社会捐赠的增加,更重要的是志愿者的 增加;第五,以利益为导向的经济发展过程中,边缘和社会弱势群体的出现使得政府和整个 社会对非营利部门的关注程度提高。经济发展水平因素在约翰•霍普金斯非营利部门比较项 目中显得较为明显, 在22国中,经济较发达的12个西欧和发达国家中,非营利部门收入占G DP额度以及非营利部门就业占总就业的比重均排在前13位(另一个为拉美的阿根廷)。 [2]它表明了经济发展水平因素对作为非营利部门关键性质——规模和收入来源的重要 影响。

政治与法律因素:政治法律制度环境包括公民民主意识、非营利组织的法律地位、登记管理 体制及其税收等相关配套政策,它是影响非营利组织发展最重要的环境因素。首先,非营利 部门的自治性依赖公民民主意识形成,因为民主意识的形成促进了人们对公民权利的认知, 强化了社会自治意识;其次,非营利部门作为一个组织,其生存的首要问题是其法律地位的 合法性,且相关法律决定了非营利组织的活动范围及程度;第三,税收等相关的配套政策作 为激励手段,从宏观层面上影响着非营利部门的发展;第四,法律体系与非营利部门的发展 密切相关。一般认为作为案例法的普通法系有利于非营利部门的发展,这是因为,普通法系 并没有规定什么组织可以存在,只是在原则上赋予公民自由结社的权利,民间组织从事公益 方面的工作不必经过任何人的许可,这给予民间组织活动以较大的空间,如美国和英国。而 作为成文法的大陆法系,非营利组织的法律地位需要有关法律条文的确认,同时民间组织的 成立还需要经过公共权威机构的许可,如法国、德国和日本等国家。多年来,日本非营利法 的体系一直遭到批评,主要是因为登记受到过分阻碍,捐助者享受的减免税优惠待遇少之又 少。

宏观社会治理结构因素:宏观社会治理结构是指非营利部门在社会结构中的定位及其功能, 它与非营利部门发展密切相关。从非营利部门存在和发展相关的市场失灵、政府失灵[ 9]、志愿失灵理论[10]以及供给理论[11]理论来看,这些理论分别从 不同的角度阐述了非 营利部门存在的必要性和可能性,由于角度不同都存在一定的缺陷,但有一点是相同的,这 些理论都认为非营利组织不可能完全独立于政府和市场存在,政府、营利、非营利部门三者 是相互依赖的。从社会发展的趋势来看,社会治理需要三方的共同努力才能实现善治。从非 营利组织本身生存和发展来看,其所必须的资源、政策法律环境以及历史文化环境,更需要 政府和营利部门的支持。它是从宏观上对非营利部门地位的确认,这个确认对非营利部门的 快速发展有着极其重要的影响。这一点在约翰•霍普金斯非营利部门比较项目体现得非常明 显,9个中欧、东欧以及拉美国家的非营利部门的规模均处于平均数以下,其中8个国家的非 营利部门的规模处于22国的最后8位。莱斯特•M.萨拉蒙在分析上述现象时认为,“模糊的 部门”和“实现‘部门的概念”是中欧、东欧以及拉美国家的主要特点和面临的挑战。 [2]29-31这里部门的概念实际上就是非营利组织的生存和发展的空间,它由宏观 社会治理结构 构造而成。然而,宏观社会治理结构不是自发形成的,它需要政府和市场不断培育和构建。 西欧的大部分国家主要是市场培育和构建的结果,英国等主要是政府培育和构建的结果,而 澳大利亚等则是市场、政府共同培育和构建结果。培育和构建的过程使得非营利部门看上去 好像是政府或者市场的衍生物,而实际上是对宏观社会治理结构的构建。这就是说,无论是 市场构建,政府构建,还是两者共同构建,所形成的都是国家、市场、社会三元宏观社会治 理结构,它是促进非营利部门快速发展的关键环境因素。

从以上研究中我们发现,历史文化是非营利部门自治性和自愿性形成的基础,同时,历史与 文化因素也促进了正式制度即政治和法律环境的形成;经济发展水平不仅影响着非营利部门 的资源供给和社会需求,同时也影响着非营利部门的结构和功能,它是非营利部门生存和发 展的基础;政治和法律是对非营利组织合法地位和宏观激励的保障;宏观社会治理结构的形 成是以上各种环境因素的综合体现,它是非营利部门快速发展的前提。同时,我们不难发现 ,历史与文化、经济发展水平、政治和法律、宏观社会治理结构的环境形成是一个相互促进 的过程。因而,可以说,各国非营利组织的发展不平衡是关键环境因素综合作用的结果。

结论与启示

当前,我国正处于复杂、动态和多元的环境之中,面对诸多复杂的社会问题,政府必须依靠 民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理。然而,与国际非营利组织发展相比,我国非 营利组织发展现状来看还很不发达。究其原因主要有四:首先,在中国的历史文化传统中, 官本位的思想长期占据统治地位。这种官本位的文化造成了人们对非营利组织的不信任,政 府也视其为异己;其次,中国几千年实行的是中央集权的国家体制。集权的体制使得非营利 组织难以自然发育,其发展也受到过多的干预和限制;第三,现行的法律和政策限制了非营 利组织的发展。主要体现在双重管理体制、繁琐、严格的登记体系以及税收政策等方面;第 四,非营利部门在社会治理中的地位没有确立,也就是三元宏观社会治理结构没有形成。这 有非营利部门自身的原因,但就我国而言,处于转型期的社会更需要政府推动。

因此,要建设和谐社会,需要我们努力培育一个真正适合非营利部门发展的环境。

(1)营造非营利组织发展的社会文化环境。信任机制的建立、自治意识的形成、家庭之外社 会关系网络的构建以及互助文化的塑造是非营利组织形成的基础。而其中最主要的是信任机 制的建立,它包括政府与非营利部门之间、公民与公民之间、非营利组织与非营利组织之间 的信任机制的建立。

(2)建立和完善与非营利组织相关的法律体系。非营利部门生存和发展需要法律保障,就我 国 目前非营利组织发展状况而言,这一点显得尤为重要。一方面,草根组织是非营利部门的活 力所在,而我国法律属于成文法,大量的草根组织并没有其合法地位;另一方面,双重管理 和繁琐、严格的登记体系,限制了非营利组织的发展;此外,有关非营利组织税收政策的不 确定性同样阻碍了非营利部门的发展。因而,必须建立和完善非营利组织相关的法律体系。

(3)加快政府改革力度,努力构建三元宏观社会治理结构,发挥非营利部门在社会治理中的 整体作用。近几年,我国非营利组织发展迅速,但很难发挥应有的、人们所希望的作用,这 方面的原因很多,但主要有二:一是自身界定不清、种类繁多,很难形成“部门”的共同利 益和需求等方面的共识;二是强政府、弱社会的传统根深蒂固,使得人们更相信或更希望通 过政府解决所有问题。它需要我们在宏观层面上构建新型的社会治理结构。而政府的改革、 非营利部门的合理定位、建立政府与企业的伙伴关系是构建宏观社会治理结构的关键,也 是在社会治理中发挥非营利部门整体作用的前提。

注释:

[1]丁元竹主编.非政府公共部门与公共服务.中国经济出版社,2005:7

[2][美]莱斯特•M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)等.全球公民社会——非营利部门 视角.贾西津,魏玉等译.社会科学文献出版社,2007

[3]王绍光.促进中国民间非营利部门的发展.管理世界(月刊),2002(8)

[4]廖鸿.我国民间非营利组织发展的机遇与挑战.中国民政

[5]斯蒂芬•P.罗宾斯(Stephen P.Robbins ),玛丽•库尔特(Mary Coulter).管理 学(第七版).孙健敏等译.中国人民大学出版社,2004:70-75

[6][美]保罗•C.纳特,罗伯特•W.巴可夫.公共和第三部门组织的战略管理:领导手 册.陈振明等译.中国人民大学出版社,2002:21-41

[7]陈国权,徐露辉.论政府的公共性及其实现.浙江社会科学,2004(4)

[8]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效.刘守英译.上海三联书店,1994b:184

[9]Weisbrod B.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector

in Three-Sector Economy // Phelps E, ed, Altruism and Economic Theory.New Yo rk:Russel Sage,1974

[10]Salamon L M.Partners in Public Service: The Scope and Theory of Gove rnment-Nonprofit Relations // Power W W, ed.The Nonprofit Sector: A Resear ch Handbook:110-113

[11]王绍光.多元与统一——第三部门国际比较研究:37-41

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