促进公共服务均等化的横向财政转移支付制度研究

陈岩 张航

摘要:我国目前实行的纵向财政转移支付制度对促进实现公共服务均等化的作用有限,因此,研究和完善横向财政转移支付制度对完善我国财政转移支付制度、促进区域公共服务均等化具有现实和深远的意义。

关键词:公共服务均等化 横向转移支付

一、横向财政转移支付的理论基础

实行横向财政转移支付制度有利于达到财力的横向均衡。解决各地区政府间的横向不公平问题。横向财政转移支付是在既定的财政体制下。同级的各地方政府之间财政资金的相互转移。一般是财力富裕地区向财力不足地区转移,以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力、实现地区间公共服务均等化的目的。这种方式一般是作为上下级政府之间的纵向转移支付的补充。目前世界上单一采用这种方式的国家还没有。

财政转移支付的模式是由本国的实际情况和财政平衡的特定需要决定的。发达国家的财政转移支付一般以效率为主,而发展中国家的财政转移支付一般以均等为主。我国不仅是发展中国家,而且是地区间贫富差距较大的国家。因此,均等化财政转移支付的模式应作为我国财政转移支付的目标选择。纵向财政转移支付主要负责宏观调控和调节各级政府的财政关系,横向财政转移支付重在实现地区之间财力均等,从而形成纵横交织的均等化财政转移支付体系。

二、横向财政转移支付制度的国际借鉴

根据不同的经济状况、国体形式、政权组织形式和集权与分权的程度,各国财政转移支付的模式虽有所不同,但大都能够体现均等化的意图,实现公共服务均等的目标。如澳大利亚、德国和日本都采取均等化转移支付的模式。

德国的均等化模式:德国从20世纪50年代开始建立政府间财政转移支付制度,并根据情况的变化不断加以修改和完善,逐步形成了目前的纵向和横向转移支付体系。德国对各州的分配可按三个级别进行:第一是税收分享,主要是纵向分配资金;第二级是州际均等化,主要是横向分配资金;第三级是专项拨款和补充拨款,再一次平衡地区差异。税收分享,是对增值税、个人所得税和企业所得税实行分享。三种税的分享比例倾向于联邦政府,分别占44%、42.5%、50%。其中最重要的是增值税分享,各州遵循均等化制度,按人均额分配。个人所得税和企业所得税的分享则是按照各州的税基比例分享。在这一过程中,联邦政府极少介入。

三、构建横向财政转移支付制度的探索

我国目前还没有规范的横向转移支付制度,但具有横向转移支付性质的“对口支援”早在1979年就开始存在。发达地区不仅在资金和物资上给与欠发达地区无偿的援助,还在技术、人才、教育等方面与欠发达地区广泛合作。我国地方政府间的对口支援对于缩小地区差异、促进地区之间经济协调发展起到了积极的作用,但仅仅依靠这种非规范化、非法制化的对口支援来缩小地区差距,其效果并不明朗。因此必须变这种不规范的省际对口支援为制度化、公式化的横向转移支付制度。

(一)构建横向转移支付制度的方案设计

1.横向财政转移支付的资金结构

横向财政转移支付规模和资金额度的确定,应根据区域间财政经济不平衡的程度,并与现行的财政体制和宏观调控目标相适应。因此,必须根据我国地区财力不平衡程度和公共服务均等化的需要,在适当增加财政转移支付资金规模的同时,调整转移支付资金的结构。

2.横向财政转移支付的运作方式

横向财政转移支付需要一个超越各地利益之上的政府来进行调节,并通过预算的手段加以平衡。即根据各个地区财政能力的强弱和收入水平的高低。由中央财政对省(直辖市、自治区)、省级财政对县(市),在科学测算的基础上,从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力,分配给欠发达地区,从而构筑一个省际之间和县际之间的横向财政转移支付体系,保证经济条件差、财政能力弱的地方政府能够根据公共服务的目标,提供基本标准的公共服务。

3.横向财政转移支付的规模比例

横向财政转移支付应根据均等化的原则,按照人均相关因素进行分配。其分配额度与财政公共服务需求成正比、与财政收入能力成反比。省际之间的横向转移支付,根据各省的人口及财力之和来确定“全国财力人均值”(县际之间转移支付为全省财力人均值),并以此为标准来核算各省(县)实际人均财力水平。由于目前地区间人均财力差距较大,因此,横向财政转移支付可采取循序渐进的办法,逐步实现地区间财力均衡的目标。而后根据地区财力差距缩小的程度,逐步调整均衡比例。

(二)完善横向转移支付制度的具体措施和政策建议

1.具体措施:第一,建立完善对口支援的横向转移支付制度。第二,促进区域经济合作的发展。第三,建立省际优势互补、互利互惠协作。考虑缩小地区发展差距的合作策略。

2.政策建议:首先,加强对横向财政转移支付资金的监督和管理。主要体现在:第一,加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定;第二,制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。第三,加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。第四,强调横向财政转移支付资金使用的事后监督,特别对专项项目拨付,应当跟进后续的监督,使整个横向财政转移支付在法制轨道中运行。其次,完善财政转移支付的法制化建设,明确横向转移支付制度的合法性,使其产生法律效力和法律约束力。最后,完善我国横向财政转移支付制度,缩小区域经济差距,促进公共服务均等化还应遵循以下原则:第一,横向转移支付的目的是要促进落后地区经济发展,使落后地区的公共服务水平达到全国平均水平。第二,横向转移支付资金只能用于地方政府建立和完善公共财政体制,用于公共基础设施建设,从根本上促进欠发达地区公共服务水平的提高。第三,横向转移支付要有利于低收入群体的支出。横向转移支付资金应重点支持欠发达地区建立对困难群体的利益保障机制,如建立医疗保障、救助机构等,专款专用,将资金落实用于与社会公共服务息息相关的领域,使公共服务均等化的目标得以更好的实现。

参考文献:

[1]廖红丰、马玲,横向财政转移支付的合作博弈分析[J],郑州经济管理干部学院学报,

2005.(6).

[2]王恩奉,建立横向财政转移支付制度研究[J],改革,2003,(1).

[3]杨聪杰,论协调区域发展的财政转移支付制度创新[J],新疆财经,2006,(1).

[4]严剑峰,横向均等化财政转移支付数额分配的一种方法——主成分分析方法的一个应用[J],财贸经济,2003,(8).

[5]李周清,政府间财政转移支付均等化研究[D],西南交通大学,2007.