美国金融危机的法律分析及对我国的启示

段红艳

【摘要】美国的次贷危机给全球经济带来了巨大的负面影响,从法律角度反思有助于我们认识此次危机的根本原因。近年来,在金融自由化的浪潮下,美国金融法律监管不断放松,放贷人无视消费者信贷权益保护规定,一些社区组织借《社区再投资法》“合法地敲诈”银行等金融机构,抵押贷款中“零首付”致抵押转移风险制度失效等都导致了此次次贷危机的爆发。我国应从中汲取教训,加强金融法制建设,加快推进征信管理、证券信息披露、非吸收存款类放贷人监管、消费者信贷权益保护、自然人破产等有关金融法律制度的建设,依法防范金融风险。

【关键词】金融危机 次贷危机 金融监管

自2007年2月美国次级抵押房地产贷款市场危机的出现,至今已演变为美国整个金融市场和金融体系的动荡。这是美国自第一次世界大战以来经历的破坏性最强、影响范围最广的一次经济危机。在认识到此次次贷危机严重性的同时,反思危机的根源已经成为当前社会各界关注的焦点。从法律角度审视此次次贷危机产生的原因有助于我们更为深刻地认识次贷危机的根源。

一、美国次贷危机的法律原因分析

1.法律监管的逐步放松,为次贷危机提供了孕育环境

美国虽然是世界上资产证券化最为发达的国家,也是全球最大的资产证券化市场,但它却并没有对住房抵押贷款证券化实施监管的专门法律,其对住房抵押贷款证券化监管的规定散见于各现存的法律中。美国对住房抵押贷款证券化的监管无论在市场准入、运行过程方面还是在风险防范方面都没有形成一个严格而合理的监管体系。如此宽松的法制监管环境在为美国住房抵押贷款证券化这一复杂的法律复合产物提供发展机遇的同时,也带来了潜在的金融风险。

2.放贷人无视消费者信贷权益保护的规定,为借款人日后违约埋下了伏笔

放贷人无视《贷款真实性法》、《平等信贷机会法》等有关消费者信贷权益保护的规定,为借款人日后违约埋下伏笔。根据《贷款真实性法》的规定,在消费者借款之前,放贷人应当对贷款合同的重要条款进行标准化披露;根据《平等信贷机会法》的规定,放贷人不得基于不合理的依据(如性别和种族)歧视借款人要求放贷人披露对借款人采取不利行动的理由。然而种种迹象表明这些法律在实践中并没有得到很好的遵守。放贷人有义务将贷款出借给有清偿能力的借款人,并且让借款人理解这些贷款的条件。然而涉及诈骗、歧视、不公平的贷款条件的掠夺性贷款却在本次次贷危机中大行其道,随处可见。放贷人对借款人的欺诈往往是借助抵押贷款经纪商(人)实现的,抵押贷款经纪商(人)出于自身利益考虑亦有欺诈表现。除了放贷人对借款人的欺诈之外,还存在借款人对放贷人的欺诈和投资机构对投资人的欺诈。但是,就欺诈对次贷危机的影响而言,放贷人对借款人的欺诈是次贷危机爆发的主要原因之一。

3.《社区再投资法》以“公平”为名制造了大量的次级债务,一些社区组织乘机“合法地敲诈”银行等信贷机构

为应对日益增长的地区性撤资和“划红线拒贷”的问题,防止银行不断从收入低且不稳定的社区中榨取资金而再投资到其他收入高且稳定的社区中获得更好的回报,美国国会于1977年通过了《社区再投资法》。美国有学者指出,是政治家制定了《社区再投资法》,他们假定自己比投资人(银行等信贷机构)更有能力发现投资领域,但实际结果却是该法案强迫银行等信贷机构给那些不良信誉的借款人贷款,以致出现大量的不良贷款。《社区再投资法》使得一些社区组织可以“合法地敲诈”银行等信贷机构。《社区再投资法》的实施使得美国每一个社区的信贷机构都被迫持有一些不良贷款的资产组合。为了填补这些不良贷款的风险,许多信贷机构增加了贷款收费,使得原本就存在风险的次贷进一步发展为掠夺性次贷。一旦大量的次贷借款人无法偿还贷款,则信贷机构就将面临破产。可以说,美联储通过货币政策制造了房产泡沫,而作为放贷人的信贷机构机构则因《社区再投资法》作出了牺牲。

4.所有权与财产权混淆,“零首付”贷款方式导致抵押转移风险的期望破灭

风险转移是通过购买某种金融产品或采取其他合法措施将风险转移给其他经济主体的一种风险管理方法。当放贷人面对一群信用评分低下并且收入又低的借款人时,如何规避风险成为其应当考虑的首要问题。此次次贷危机某种程度上可以说是英美法系的危机,这源于英美法系次贷抵押制度的构建。从表面来看,美国住房抵押贷款设置了担保,转移了风险,但实际上这种担保名存实亡。这些用于担保的房屋很多是通过“仅有利率”和“本金负摊还贷款”的方式购买的,首付款比例往往很低甚至是零首付。本质上,借款人对作为担保物的房屋仅仅享有名义上的所有权,而不是事实上的所有权。然而,在眼花缭乱的金融创新之后,人们似乎忘记了这一事实,都以为担保之后风险可以转移给别人,风险已经实现了保险或者分散。殊不知,这里的担保存在着极大的隐患,一旦借款人还款能力不足,房价下跌,房屋重置成本低于还要承担的贷款本息,借款人根本无法继续还贷。这时,借款人丧失抵押品赎回权,房屋的所有权由银行收回,而银行收回房屋后仍然需要出售,但此时房地产市场已经发生很大变化,大部分消费者无力购买,不能吸收这些资产,银行的流动性急剧收缩,危机便爆发了。

5.放贷人对抵押贷款经纪商(人)实施不正当的激励,而法律又对抵押贷款经纪(商)人缺乏约束

此次次贷危机中大量的次贷是借抵押贷款经纪商(人)之手发放出去的,抵押贷款经纪商(人)直接面对借款人商谈贷款条件。由于法律对此类经纪商(人)缺乏规制,加之放贷人的不正当激励产生的道德风险,大量的次级债务由此产生。当抵押贷款经纪商(人)售出的贷款利率高于贷款可接受的最低利率时,放贷人会支付抵押贷款经纪商(人)所谓的收益差幅溢价;放贷人允许抵押贷款经纪商(人)通过出售包含提前还款罚金的抵押贷款收取更多的费用,而抵押贷款经纪商(人)基本上不承担或很少承担借款人违约的风险。另外,一些委托合同虽然约定抵押贷款经纪商(人)在一定条件下必须回购其经手发放的贷款,但实际上抵押贷款经纪商(人)并没有足够的资金。抵押贷款经纪商(人)以借款人的利益行事也缺乏法律上的激励。依据美国法律的规定,抵押贷款经纪商(人)并不是一个受托人,他没有将顾客的利益置于首位的义务,也没有向顾客出售符合其自身条件的、合适的贷款的义务。可想而知,在这种发放—销售贷款的模式下,放贷标准的下降是不可避免的,高成本抵押贷款也为日后危机的爆发埋下了伏笔。

6.尽管美国的许多州试图阻止次贷规模的扩张,但因货币监理署的干预而搁浅

由于各种原因,20世纪90年代期间美国大多数机构投资者更加乐意购买次贷作为投资品,肆无忌惮的放贷人也从次贷的交易中获利不菲。为了抵制这种具有掠夺性的次贷,2002年乔治亚州率先进行了当时被称为“全国最严格”的反掠夺性贷款立法。

然而值得注意的是,美国二级抵押贷款市场上最大的投资者是联邦银行,州控制次贷的试图与银行扩张贷款次贷的迫切需求是相冲突的。在此情况下,联邦银行游说货币监理署以阻止州反次贷法的实施。虽然货币监理署的基本监管职责是确保联邦银行系统安全和稳健的运行,但它的全部预算来源于对被监管银行的收费,这意味着它的财政依赖于被监管银行的收入状况。这就不难理解为什么当联邦银行要求货币监理署以州立法与联邦银行法相冲突为由先发制人地阻止《乔治亚洲公平贷款法》等州反次贷法的实施时,货币监理署会非常急迫地关注。货币监理署于2004年宣布上述各州的反次贷法因为适用于联邦银行而无效。伴随着州反次贷法的无效,联邦银行可以自由从事次贷业务。

二、美国次贷危机对中国金融法建设的启示

1.重申市场纪律,对金融创新的金融监管放松不能偏离正义的要求。美国次贷危机最大的教训在于在追求金融自由化的同时,忽略了对新型金融产品的风险及其交易的监管。创新与监管必须同步。此次次贷危机的惨痛教训告诉我们:市场并不是万能的,不能过分相信“放任的自由经济”的“隐形之手”,即使是在市场高度发达、市场主体高度成熟的美、英等国,市场机制依然存在巨大的漏洞。在此次危机中先后倒下的贝尔斯登公司、雷曼兄弟公司、美林证券公司都曾是华尔街的骄子,其内部风险管理制度一向被市场认为非常健全,经营模式被视为市场典范。但是,在盲目投资造成的巨大损失拖累下,这些机构无一幸免,百年的辉煌旦夕化为历史,其结局令人深思。金融创新是现代金融发展的重要特征,特别是伴随着信息技术的发展。美国学者凯恩认为金融创新是在法律监管的博弈中得到发展的。在这个创新过程中,始终伴随着金融机构、投资者、社会大众这三个主体间的利益博弈,而政府或者监管当局居中裁判。

2.加快完善社会信用系统包括个人征信系统的法规建设,改善银行与消费者之间信息不对称的状况。社会信用系统对于改善银行与消费者之间信息不对称的问题,确保信贷资金安全和社会金融安全,培养整个社会信用意识具有重要意义。目前,中国人民银行已经初步建立了个人与企业信用征信系统,征信系统的投入使用对于改善商业银行信贷人员仅仅凭借借款人的身份证明、个人收入证明等比较原始的征信材料进行判断和决策以及单个银行和客户间信息不对称的现实状况,减少各类恶意欺诈行为,加强已放贷款的监督管理,提高金融机构风险管理水平具有重要的意义。然而,当前征信法规建设滞后,特别是在涉及公民隐私和企业商业秘密方面还无法可依,给征信体系的建设造成困难。加快征信立法,依法规范征信市场已经成为维护金融稳定的急迫任务。

3.加强对经营货币的非吸收存款类金融机构的监管,防范风险蔓延。由于银行业的特殊地位和影响,监管部门对其进行审慎监管、合规监管的各项配套法律相对成熟。在美国,除商业银行放贷外,还有大量的非吸收存款类金融机构参与了次贷的发放,并且占据了不小的比例。但是,对于那些非吸收存款类的放贷机构,由于其不吸收公众存款、没有直接的系统性风险、不会动用央行或财政部的公共资源,因而所受监管非常宽松。然而次贷危机的爆发与其也有很大干系。因此,危机爆发后,美国立法机构决心将那些非传统抵押贷款发起人纳入到相应监管范围中。在当前我们鼓励建立小额贷款公司的背景下,美国上述做法值得我们借鉴,当务之急就是要加快出台我国的《放贷人条例》。

4.完善相关法规、规章,强化信息披露,确保信息披露的充分性。导致此次次贷危机爆发的另外一个重要因素就是信息披露不充分。在发放各种新型贷款以及对抵押贷款实施证券化的过程中,产品的信息非常复杂,投资者如果得不到充分的信息披露则很可能作出错误的决策,从而遭受巨大损失。由此可见,信息披露在住房抵押贷款证券化中极其重要。我国虽然颁布了《资产支持证券信息披露规则》,但其只有区区十几条内容,对披露的内容和程序均规定得不够详细。笔者建议将来立法时应当规定放贷人必须对贷款发放程序、审核标准、担保形式、违约贷款处置程序、基础资产池贷款等作充分、及时、完全的披露,故意欺骗借款人和投资者的行为应追究民事责任、行政责任甚至刑事责任。

5.尽快制定自然人破产法,为那些诚实却无力还贷的借款人重新融入社会提供制度保障。美国次贷危机爆发后,随着房价的暴跌和经济的不景气,很多购房者无力偿还贷款,破产在所难免。美国有自然人破产制度,它能为这些无法还贷的借款人免除债务、获得新生提供机会。目前我国法律没有就自然人破产制度进行规定,此次次贷危机的爆发也启示我们应尽快建立自然人破产制度,为那些诚实却无力还贷的借款人重新融入社会提供制度保障。

6.县域金融机构在县域加大贷款投放力度,一定要在控制风险的前提下进行,实现资金在区域空间配置上的均衡。县域金融发展、县域资金流出或者如何吸引资金流入县域等问题,一直是我国政府、金融实务界、理论界以及县域非金融企业、县域老百姓非常关注的一个问题。确实,只在县域吸收资金而不发放贷款几乎是涸泽而渔的做法,所以最近几年中央政府连续提出县域金融机构要把一定比例的资金用在资金来源地。县域金融机构应在县域内加大投放贷款的力度,但一定要在控制风险的前提下进行,实现资金在区域空间配置上的均衡,否则只会导致风险增加,最终影响金融稳定。

参考文献:

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