公私合作制（ＰＰＰ）研究综述

伍家旺　杨鸿玮　张　璐

摘要:社会的发展使得公众对于公共服务的需求数量和质量空前提高,各国政府为摆脱由此造成的财政困境不断地探索着有效的公共服务提供和管理方式,公私合作制逐渐成为了世界各国政府改革的主流,欧美各国PPP改革的成功经验对处于PPP改革进程中的我国具有重要的借鉴意义,文章通过整合国内外公私合作制运行状况的相关数据,以期为我国的公用事业领域的公私合作制改革提供参考,也为该领域的研究者提供一个研究和思考的基本方向。

关键词:公私合作制;公用事业;社会管理;社会服务

中图分类号:F287.7 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)08-0077-03

20世纪70年代末以来,随着改革开放步步深入,经济体制改革大刀阔斧地进行,市场经济体系不断完善,我国的经济建设取得了举世瞩目的巨大成就。在经济建设取得巨大成功的同时,我国进入了全面建设小康社会的实践阶段,城市化步伐加快,城乡二元经济体系悄悄地消融,在这个现代化建设过程中人民对关系衣食住行各方面公共服务的需求被提上了政府决策的台面。

公用事业是政府公共服务的主体内容。面对社会需求迅猛攀升,政府财力不足的局限,尤其是受到当前全球金融风暴的影响,完全由政府提供公用事业的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。

在经济不景气的当前时期,对公用事业进行有效改革,提高效率和服务质量,以便更好地满足社会的需求,成为亟待解决的关键问题。

从世界范围来看,对于公用事业领域的改革经历了一个制度与模式不断变迁的历史过程,从“国有化”到“私有化”,再到目前盛行的“公私合作制”,政府对于公用事业的内涵及定义也在社会发展进程中不断地演变,各国政府希望通过公私合作的方式即PPP模式改革来彻底摆脱政府独自承担公用事业领域投资、管理、维护等方面所陷入的困境。

对此,专家学者们从不同角度对国内外公用事业领域的公私合作制、相关法律规范及其应用等进行了深入研究,这对于我国当前时期公用事业领域的改革具有有益的借鉴意义。

1公私合作制的基本涵义

余晖、秦虹在《中国城市公用事业绿皮书NO.1——公私合作制的中国试验》中认为:一般而言,公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。纪彦军在《我国PPP模式及其发展瓶颈研究》一文中分析认为公私合作制是一类项目融资模式的总称,凡涉及政府部门与私人部门合作提供公共产品或服务,都可以认为是公私合作,它没有固定的模型,应根据具体的项目而定,因此,公私合作制本身具有很强的创新性。

笔者认为,PPP模式是一种适应社会发展需要的非常灵活的、动态的公私合作方式,所以,PPP并没有固定不变的模型。正因为这样,学界对于PPP模式的定义莫衷一是,没有权威、规范、统一的定义。但是通过对PPP模式内涵的解读,将有益于我们对PPP模式进行深入的理解。综观PPP模式的实例及各学者的观点,PPP模式的内涵应包括四个方面的内容:参与主体、合同契约、利益共享及有效合作。

1.1参与主体

在PPP模式下,参与主体将至少包括两个或者两个以上的团体,而且参与者当中一定有公共部门。在公用设施的提供、公用事业的管理、公用设施的维护等工作中,政府的角色已经从唯一提供者或垄断者的身份转变为参与者、合作者,或是转变为一个宏观的管理者、指导者。这也是当前政府职能转变的重要体现,是建设服务型政府、高效政府的重要手段。

而其他的参与主体——企业、公用事业具体管理者及其他投资者都将代表自身的利益与公共部门签订相应的项目合作合同,共同参与公用事业的建设、运营及管理维护项目。

1.2契约合同

合同是在PPP模式下对各方利益形成有效保障的必要手段。这种契约形式的保证,也是在公用事业领域吸引民营资本参与,保证公用事业得到长足发展的重要举措。契约合同的签订,是政府实现有效的控制、监督、管理,保障社会公共利益,降低政府所承担项目风险的一种有效方式。从政府的社会责任角度看,政府在契约合同的约束下,将更加主动地承担风险和责任,因为公用事业的提供、管理等,政府应当担负根本的社会责任。

以具体合作项目为视角,公私合作中,在契约合同的约束下,企业才会按质、按量、及时有效地在公用事业领域提供设施建设、进行有效管理和维护等工作,也只有在契约合同的约束下,企业才会跟政府一起分担项目存在的风险。

1.3利益共享

通过PPP模式,公共部门能够节约生产成本、管理成本、维护成本,提高公共服务的效率,不再扮演着全能政府、“大”政府的角色,从这个层面来看,政府能够在公私合作中获取到相应的利益。作为合作者的企业尤其是营利性的企业,必然要在整个合作过程中追求并获取相应的利益,这也是民营资本能够参与到公用事业领域的根本原因,不能实现利益的共享,公私之间也难以形成真正的有效合作。利益共享是PPP模式能够实施运作的前提,因此也是PPP模式的内涵之一。

1.4有效合作

公用事业领域的改革,其终极目标就是要实现更好满足社会需求,能够更及时地提供优质的公用设施和服务,对公用事业进行更为有效的管理。PPP模式在公用事业领域的应用正是围绕这一目标而实施的,有效的合作应当是PPP模式的应有涵义,或者说不能实现有效的合作,那么这种合作,这种运作方式就是不成功的。

2公私合作制的应用

PPP模式并不存在固定的模型,不同国家、不同地域、不同公用事业项目,其合作方式是经常不同的,其合作的关键点在于遵守基本的合作原则,根据实际情况和需要因地制宜地运用。

2.1国外对PPP模式的应用状况

依据权力分享的程度,可以将国外的公私合作方式划分为协作型伙伴关系(Collaborative Partnership);运作型伙伴关系(Operational Partnership);捐助型伙伴关系(Contributory Partnership);协商型伙伴关系(Consultative Partnership)等。

2.1.1英国

英国PPP是欧洲国家的代表,PPP被认为是政府提供现代化,高质的公共服务的关键因素,是政府现代化的基石。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量的要求,可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成,而常规招标项目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时80%的工程投资均在预算之内,一般传统招标方式只能达到25%;20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。截止2004年,英国总共签署了677份合同,合同总金额将近427亿英镑。

2.1.2巴西

巴西于2004年12月通过(公私合营PPP模式)法案,以法律的形式对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。列入巴西2004—2007年4年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的首批招标项目,总投资达130.67亿雷亚尔。

巴西通过公开招投标把某些公共服务事项委托给私营机构负责提供。对一些适宜由私营机构提供的公共服务,巴西把政府的经费保障与私营机构高效率的管理方式有机结合起来,用私营机构替代低效率的公立公共服务机构。如圣保罗市的城市环境卫生服务实行公开招标、特许经营,根据硬件条件、管理经验、服务承诺和服务费用等,经过招投标选择两家大型的私营公司分区负责垃圾的收集、处理工作。

由于引入了竞争机制,巴西公立公共服务机构的积极性和主动性被调动起来,近几年公立学校的辍学率逐渐降低,公立医疗机构的服务态度明显改善,政府科技经费的使用效率大大提高。

2.1.3其他国家

在美国,PPP模式几乎涉及到所有的公共部门,从学校到医院,交通运输和垃圾处理等部门,都能看见这一模式的成功运用。目前,在美国地方政府所提供的65种基本市政服务中,有23种是通过公私合作制完成的。采取合作的形式也多种多样,主要的形式有合同承包和特许权经营,如DBFO和DBFT模式。

智利于1994年引进PPP模式,至今已完成交通、机场、监狱等36个项目,投资额60亿美元。其中,24项交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库,年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元,不仅提高了基础设施的现代化程度,而且获得充足资金投资到社会发展领域。

葡萄牙自1997年启动PPP模式,首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间,公路里程比原来增加一倍。除公路以外,正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁等。

2.2国内PPP模式的应用现状

为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率,从90年代中期开始,我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资,并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。

公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径,国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。

相关资料显示:2002年,成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖;深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标,实行特许经营。

2004年底,五家试点公用事业单位完成了招募引资工作;广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式,允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业;上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目——污水处理厂20年特许经营权,负责此项目的融资,建设以及20年特许经营权内的运营管理。

2005年以来,北京通过实行新建基础设施项目特许经营,有10个项目实现市场化融资50亿元;通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目,签订协议55项,协议金额达223亿元。

据《第一财经日报》信息透露,建设部政策法规司副司长徐宗威在2008年3月29日世界银行技术咨询项目“基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”成果发布会暨中国公用事业改革及融资论坛上提供的数据显示:中国市政公用设施投资总额由“七五”期间的不足千亿元到“十五”期间的2万亿元,增长迅速,其中中央财政投入占比逐年下降,由23%下降到不足1%。

在接受《第一财经日报》采访时他表示,目前市政公用事业领域的投资主体是民营资本,初步估计所占比例已超过总投资的50%。

2.3国内相关法律法规建设现状

2008年3月31日《第一财经日报》中指出:法律体系不健全、规则缺失与规则冲突成为阻滞公用事业改革与发展的一个重要因素。报道指出:目前国家立法进程滞后于实践,地方政府的监管缺少法律依据,体现不同部门利益的部门立法顽症也造成了大量的规则冲突。世界银行驻中国代表处城市发展部高级城市环境专家沃维克(Mara Warwick)认为,在整个中国,私营资本进入基础设施领域还处于一个早期阶段,相关法律法规的建设比较薄弱,导致很多投资风险性较高,并有可能出现不可持续性的问题。

“我们希望探讨中国如何建立起一个良好的法律法规环境,以一种公平、透明的方式更好地鼓励私人资本参与基础建设领域。”沃维克说。

从我国具备PPP适用的一些政策依据来看,现阶段我国PPP融资方式适用的法律法规有:《中外合作经营企业法》、1995年1月由对外经济贸易合作部发布的《关于以BOT方式吸收外商有关问题的通知》、1995年8月由国家计委、电力部、交通部联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》、由国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、我国定期修订公布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。以上法律和规章所涵盖的内容基本上确立了我国项目融资的法律框架。近几年来,电力、航空、电信等具有自然垄断型的混合公共产品相继引入市场机制,并取得了重大突破。

2002年底,建设部发出了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知,这标志着被称之为“最后堡垒”的城市供水、供气、供热、公共交通等城市公共产品行业也将结束政府垄断经营的局面。而各地城市政府也相应出台或即将出台一系列的改革方案。

此外,建设部于2004年5月1日开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》、2003年10月党的十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2005年2月24日新华社受权全文播发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》都是我国公用事业领域实行公私合作制即PPP模式的法律依据。

随着社会经济的发展,公私合作制的应用范围将会更加广阔。政府相关政策、法规的出台,对于促进PPP模式的推广应用,规范PPP模式的运行具有法律保障的作用,也是应我国公用事业领域改革需求的产物。经济社会不断发展进步,相关的法律法规将会不断建立健全,为公用事业改革的深入开展保驾护航。

纵观已有的从PPP模式的中外应用情况、相关法律法规的建立健全状况等角度对公私合作制的研究分析中可以发现,PPP模式在当代社会经济的发展中不失为一种提高政府效能、提高政府管理效率、节约政府社会管理和社会服务成本、提高政府服务质量、摆脱政府财政困境的良好选择。

3结语

在公用事业领域中加强推广应用公私合作制,是已经得到了学界认可并被实践证明了的成功做法。然而,对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作方式、在实行公私合作制之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、实行公私合作制的项目当中如何防止私营企业的垄断行为、如何在公私合作制当中保证政府的高信用度、政府在一定程度和一定范围内采取怎样的监管形式参与运营,如何构建一个合理有效的监管体制等问题,没有得到深入的研究和解决,法律法规的建立健全依然任重道远。政府在实行公私合作制项目当中所扮演的角色问题,政府在公用事业改革领域中的有效管制问题,这是有待学界进一步深入研究探讨的重要现实问题,同时这也是一个非常严峻的问题。

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