我国农业可持续发展与农业支持政策体系构建

摘要:农业可持续发展是人类社会可持续发展的根本保障,我国农业发展存在着农业自然资源与环境破坏严重、粮食安全基础薄弱和农民收入增长缓慢,社会保障基础薄弱等诸多问题,应通过构建农业支持政策体系实现农业可持续发展的目标。

关键词:农业可持续发展;农业支持政策;体系构建

中图分类号: F320.3 文献标识码:B

农业可持续发展是人类社会可持续发展的根本保障,尽管我国加大了对农业的支持力度,但制约我国农业可持续发展的因素仍然存在。因此,按照WTO规则的要求,结合已实行的支持政策,构建我国农业支持政策体系,为实现农业可持续发展提供政策保障具有重要意义。

根据可持续发展系统理论,农业可持续发展包括生态、经济和社会等三方面。我国农业可持续发展应合理利用、保护农业自然资源与环境,要把农业自然资源开发利用与治理保护结合起来,在开发利用土地、水等农业自然资源的同时,减少对农业自然资源和生态环境的破坏,控制对农业生态环境的污染,保证农业资源与环境处于永续的良性循环之中,使其能为人类经济社会的发展提供永久性支撑,实现代际公平。

粮食安全供给不能仅从经济方面考虑,还必须从政治、外交、贸易等诸方面加以综合考虑。保障粮食安全供给就是要确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。提高农民收入是农业可持续发展的重要目标,只有农民收入的不断提高,农业才能可持续发展。粮食安全目标的实现有赖于农民收入的提高,只有在收入预期好的前提下,农民的生产积极性才能提高,粮食供给才能稳定,政府的粮食安全目标才有保障。农业自然资源与环境目标的实现也有赖于农民收入的提高,只有农民收入得到提高,农业可持续发展才能为农民所接受,才有坚实的微观基础。

新中国成立以来,特别是党的十一届三中全会以来,我国农业发展取得了举世瞩目的成就,以不到世界7%的耕地养活了占世界21%的人口,成就显著。但是,人们也应清醒地认识到我国农业可持续发展中所存在的问题。

一、农业自然资源与环境破坏严重

1.耕地面积锐减。耕地是粮食生产的载体,是农业可持续发展的根本保证。但近年来,我国耕地面积明显减少。2007年,我国耕地面积1.2174亿公顷,接近于我国划定的1.2亿公顷的“红线”,比2000年减少653万公顷;人均耕地面积0.0921公顷,约为世界平均水平(0.28公顷)的33%。

2.水资源危机加剧。2007年全年水资源总量2.47万亿立方米,比2000年减少10.87%;人均水资源1 873立方米,比2000年减少14.63%,只占世界人均水平的1/4,排名第100位之后,是世界上13个贫水国之一[3]。

3.水土流失严重。2005年,全国水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37.08%,主要分布在山区、丘陵区和风沙区,特别是大江大河的上游地区。全国因水土流失每年损失土壤50亿吨,相当于在全国的耕地上刮去1厘米厚的地表土,所流失的土壤养分相当于4 000万吨标准化肥,即全国一年生产的化肥中氮、磷、钾的含量[4]。

4.森林资源功能降低。我国森林面积1.75亿公顷,人均0.132公顷,人均不到世界平均水平的1/4,居世界第134位;森林覆盖率18.21%,仅相当于世界平均水平的61.52%,居世界第130位;森林蓄积量124.6亿立方米,人均9.42立方米,人均不到世界平均水平的1/6,居世界第122位;森林资源分布不均,东部地区森林覆盖率为34.27%,中部地区为27.12%,西部地区为12.54%,而西北5省区只有5.86%;树种单一,林地流失、林木过量采伐现象依然存在。因而,我国森林生态系统的整体功能脆弱,保护和发展森林资源任重道远[5]。

5.草原灾害较多,退化严重。2006年全国草原鼠害成灾面积3 733万公顷,其中严重危害面积接近2 053.3万公顷;虫灾发生面积1 680万公顷,其中严重危害面积726.7万公顷;全国90%的可利用天然草原不同程度地退化,其中中度退化以上面积占半数,并且每年以200万公顷的速度递增。总的看,全国草原生态环境“局部改善、总体恶化”的趋势尚未得到有效遏制[4]。

二、粮食安全基础薄弱

1.农业技术装备不足,农业基础设施薄弱。2005年底,我国共有农村居民家庭25 222.6万户,乡村农业从业人员29 975.5万人,每户农村居民家庭农业生产性固定资产原值5 179.46元[3]。据此推算,2005年底农村居民家庭农业生产性固定资产原值总计为13 063.94亿元,每个农业从业人员所拥有的农业生产性固定资产原值仅为4 358元。农业基础设施是公共产品,应以政府提供为主。但长期以来,国家财政基建支出用于农业的比重一般在10%-20%(1998年除外),2005年为12.68%,512.63亿元[3]。2006年,全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩,仅占耕地总面积的45%,有40%的耕地处于不断退化的状态[2]。

2.自然灾害频发,损失严重。我国是自然灾害比较严重的国家,成灾比例一直在40%-70%之间,尤以旱涝灾害为主,对农业和农民造成的直接经济损失呈上升趋势。2006年,全国受灾面积4 109万公顷(其中旱涝灾害占69.94%),成灾面积2 463万公顷(其中旱涝灾害占72.99%),成灾面积占受灾面积59.9%(其中旱涝灾害为62.56%)。2007年全年农作物受灾面积4899万公顷,因旱灾和洪涝灾害造成直接经济损失1 611亿元[3]。

3.农业科技投入少,对农业增长的贡献率低。1981-1985年,最低收入国家政府农业科研投入强度(政府农业科研投入占农业GDP的比例)为0.35%,中等收入国家为0.57%,高收入国家为2.23%,世界平均为0.76%,而我国1988-1999年仅为0.193[6],此后有所提高,2001年为0.24%,目前约为0.5%[7]。1981-1999年,我国政府农技推广投资强度一直徘徊在0.22%-0.36%之间,平均为0.25%。而20世纪80年代初,113个国家平均水平为0.96%,低收入国家也达到了0.44%,之后呈逐年上升的趋势。由于政府农业科技投入不足,许多科研成果没有推广,因而科技进步对农业生产增长的贡献较低。发达国家早在20世纪70年代初就达到70%-80%;而我国“九五”期间(1996-2000年)只有45%,2005年为48%[8]。

三、农民收入增长缓慢,社会保障基础薄弱

1.农民收入增长缓慢,城乡差距持续扩大。从1997年开始,农民收入进入缓慢增长期,由1997年的4.6%降为2000年的2.1%。中西部地区和粮食主产区甚至出现了农民收入的绝对下降。2001年以来,国家推行了一系列惠农政策,农民收入增速有一定回升,但由 于增速长期低于城镇居民,因而城乡收入差距继续加大,自2002年突破“3”后,2008年扩大为3.31。农民收入增长缓慢,不仅影响农民的生产积极性,削弱农民的积累能力,而且也削弱了农业的市场贡献。1992年以前农民消费一直超过城市居民消费,1993年后开始发生扭转并连年大幅下降。占全国人口70%的农村(县及县以下)社会商品零售总额占全社会商品零售总额的比重持续下降,已由1978年的67.59%下降到2008年的32.03%,比城市消费水平和社会发展水平要晚10-15年[9]。

2.农村贫困人口较多,社会保障基础薄弱。进入本世纪,到2006年,农村贫困人口基本稳定在2 000-3 000万人,占农村人口的3%左右。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口数由近6 000万减少到3 550万,占农村人口的比例则由2002年的7.44%下降为4.8%。2007年,贫困人口和低收入人口数量和比重降幅较大。由此推断,我国实施的各项惠农政策具有明显的成效。但是,贫困人口脱贫的难度更大。贫困人口更多集中在老少边穷地区和西部地区,生态脆弱,人口、资源与环境的矛盾突出,农民的素质较低。没有政府的大力支持,当地农民很难脱贫致富,可持续发展的任务更加艰巨。

贫困人口数量巨大且难以脱贫,主要源于我国土地保障功能的不断弱化和我国农村社会保障体系的不健全。农村社会保障主要靠土地、靠家庭。但是,由于耕地减少,人口增多,农业效益差,同时还要面临自然灾害和入世后国外发达农业冲击的风险,农民收入低而不稳,土地保障功能不断弱化。农村社会保障也存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。

四、构建农业支持政策体系,实现可持续发展

针对我国农业可持续发展面临的问题,结合现行的农业支持政策,按照WTO的有关规定和中国的有关承诺,构建与完善我国农业支持政策体系,不仅有利于人们系统地理解中央的支农政策,而且可为今后农业支持政策的制定提供方向或思路,有利于实现农业可持续发展的目标。

1.建立农业支持政策的法律体系。对已有的法律,如《农业法》、《农业技术推广法》等,要进一步细化,明确各项支持政策的力度、支持标准和条件、支持方式、投入资金来源等具体内容,为具体的政策措施提供可操作的依据;针对农田保护、农业投入、良种、农药、农资生产与流通、农业保险、农产品价格稳定、农产品质量安全、农业专业合作组织、农业劳动力转移培训、贫困地区援助、灾害救助、农业生态环境保护等,出台专门法律法规,建立农业支持政策的法律保障体系。

2.建立农业支持政策的管理体制。借鉴国外“从田间到餐桌”一体化管理的成熟经验,对现行的农业管理体制进行调整和改革,强化农业管理部门对农业产业链条和乡村综合发展的一体化管理职能,建立一个综合统一、措施配套、职能完善的农业管理部门,真正形成符合市场经济运行规律的、结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的农业管理体制。政府农业管理部门的职责范围,从横向看,除了包括种植业、养殖业和渔业外,还应包括与农业密切相关的其他行业,如农田水利建设、农业资源管理、农业教育、农业科研与推广、农民组织和农村发展等,突出乡村综合发展和可持续发展的理念;从纵向看,除了管理农产品生产这一“产中”环节外,还要管理农资生产等“产前”环节和农产品加工、储存、运输、销售、质量及卫生检查监督、消费指导等“产后”环节,从而实现对生产、加工、销售的一体化管理与协调,突出农业产业链条的一体化发展理念。

3.建立农业支持政策的预算体制。明确各级政府在财政支农方面的职责和界限,并纳入各级政府的预算。鉴于目前大部分地区县乡财政困难,重点是要增加中央和省级政府的财政支农责任,形成以中央和省级政府为主、以市(地)、县、乡为辅的政府财政支农投入体制。中央政府重点负责对全局性的农业和农村经济发展事项,包括大中型农业基础设施建设项目、重要农业科技项目、全国性或跨区域性的农业公共服务体系等。地方中小型基础设施建设和对于地方经济有重要作用的农产品科研、公共服务,则纳入各级政府、特别是省级政府的基建投资范畴。这既符合我国现行的财政分级预算管理体制,也有利于统一性与灵活性的有机结合。

4.增加绿箱支持总量,改革绿箱支持结构。以改革农业科技体制、加强中小型基础设施建设和农民教育与培训为重点,强化农业可持续发展的能力。(1)改革农业科研与推广体制。根据产品特性、技术类型、公益性程度及产权保护程度,调整现有农业科研机构的职能与布局,提高农业科研资源的配置效率;增加政府农技推广投入,多渠道筹集农技推广资金,改革和完善农业推广体系,加强农业推广队伍建设,逐步形成国家扶持和市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农业技术推广体系;(2)强化对农村居民的教育和培训,尤其是要紧紧围绕农业和农村经济结构战略性调整,优先发展基础教育和职业技术教育;(3)加大对农业和农村中小型基础设施的投资,稳定和提高耕地的生产能力,改善农村的生产生活环境;(4)以政府投入为基础,建立和完善良种繁育体系、农业信息和市场体系、农产品质量安全体系、动植物防疫检疫体系、农业资源与生态保护体系;(5)加大扶持力度,完善农业社会化服务体系。扶持“公司/协会十基地十农户”等经营模式的发展,通过社会化服务体系建设,直接为农业生产单位或农户提供产前、产中和产后的各类服务。

5.充分利用黄箱政策的空间,调整黄箱政策支出方向。以建立新型价格支持政策、扩大良种补贴范围和完善农资补贴为重点,优化黄箱支持结构,提高支持力度。(1)从保证粮棉等大宗产品有效供给和保护农业综合生产能力出发,针对大宗农产品建立完善的农产品价格支持制度;(2)运用挂钩的直接收入支持方式,增加农产品供给,引导农民的生产行为;(3)建立良种补贴制度,加快优良品种推广。在现有的稻谷、玉米、小麦、大豆良种补贴的基础上,增加补贴的强度和规模,并逐步向棉花、油料以及部分畜禽品种延伸,形成规范运作的良种补贴制度;(4)建立农资储备调节基金,增加对农资的直接补贴;(5)对符合国家补贴方向的农业投资给予补贴和政策倾斜。如,对规模经营的农户和农业产业化龙头企业给予投资补贴。

参考文献:

[1] 李传健.从可持续发展系统观视角看我国农业补贴政策改革[J].国土与自然资源研究,2007(4):33-35.

[2] 万宝瑞.深化对粮食安全问题的认识[N].人民日报,2008-04-18.

[3] 国家统计局.中国统计年鉴(2007年);国民经济和社会发展统计公报(2007年)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.

[4] 国家环境保护总局.中国环境状况公报(2005,2006)[EB.OL]. http://www.zhb.gov.cn/plan/zkgb.

[5] 国家林业局.第六次全国森林资源清查主要结果[EB/IOL].http://www.forestry.gov.cn

[6] 彭新德,蔡立湘.中国农业科研投入的政策思考[J].湖南农业大学学报(社科版),2005(1):23-25,28.

[7] 柯炳生.加快推进现代农业建设的若干思考[N].农民日报,2006-12-09(3).

[8] 全国农业科技入户示范工程概况[EB/OL].http://www.farmers.org.cn

[9] 尹成杰. 新阶段“三农”工作理论和政策创新[J].中国农村经济,2005(4):4-10.

(责任编辑:关立新)