论我国流域水环境的税收治理

杨春亮

【摘要】随着工业化和城市化进程的加快,环境污染特别是流域水污染问题日益突显,已经成为制约全球经济与社会可持续发展的重要因素。一些流域水环境治理有成效的国家,已经开始通过税收政策来抑制流域水污染问题,并取得了可喜的效果。然而我国现行的税收体制中还没有形成专有的流域水污染方面的税制,这在一定程度上影响了我国流域水环境治理的效果,因此有必要对我国现行流域水环境税制进行适当调整。本文试从分析我国流域水环境的现状着手,进行税收政策引入流域治理的效应分析,提出在我国征收流域水环境税的必要性和可行性措施。

【关键词】流域;水环境;税收;经验

1.流域水环境现状分析

流域(river basin)是陆地上由分水线(岭)包围的天然的集水区域,是一个从源头到河口、自成体系的,以降水为渊源、以水流为基础、以河流为主线、以分水岭为边界的水文单位。流域具有整体性和系统性,每一个流域的上中下游、左右岸、支流和干流、河水和河道、水质和水量、地表水与地下水等等都是该流域不可分割的组成部分。从流域的社会特征来看,流域和人类之间有着密切的关系,可以说流域是人类发展史上的功臣:黄河之所以被称为中国的母亲河,就是因为黄河流域两岸具有最适合人类居住、繁衍的条件,从而成为中华民族的发源地;同样,尼罗河浇灌了古埃及的文明之花;两河养育了巴比伦灿烂的文化硕果。因此在人类经济、社会发展的同时要时刻注意流域的保护,实现人类与流域的共存。

但是随着工业化和城市化进程的加快,流域的水环境问题日益凸现出来,已经成为制约全球经济发展的重要因素。欧洲第三大河莱茵河从50年代末开始水质逐步恶化,到80年代初其污染物总量已经达到1949年的20倍,一度被称为“欧洲的下水道”,使中下游的1000多万德国人和荷兰人的生产、生活受到严重威胁。加拿大第一大河圣劳伦斯河流域在70年代一度遭受较为严重的污染和生态破坏。全球各大流域在随着各国经济快速增长的同时,大部分都遭受了不同程度的污染、破坏。据联合国预测,水问题将成为21世纪的三大问题之一,会严重制约21世纪全球经济与社会的发展,并可能导致国家间的冲突,届时,全世界将有10亿多人得不到清洁的饮水,17亿人缺乏起码的公共用水设施。

在我国,流域的水环境问题同样不容乐观,水污染状况十分严峻,水环境质量在日益恶化,大部分地区的污染超过了水环境的容量。全国流经城市的131条河流中,有26条严重污染,11条重度污染,28条中度污染,流经城市的河段80%被污染,全国缺水城市达300多个。1999 年度《中国环境状况公报》中指出:我国的主要河流有机污染普遍,水源污染日益突出。《2005中国环境统计》显示,全国133545千米的河长中,劣五类河长达21.8%。七大水系中,辽河污染最为严重,劣五类河长达到63.2%;长江、珠江干流水质尚属良好,达到二类或三类水质;黄河五类、劣五类水质河长占了33.4%;松花江处于中等污染水平,15个监测面中全部是三类和四类水质;淮河污染严重,四类至劣五类水质河长占68.8% ;海河污染也很严重,4个监测断面中四类、五类及劣五类各占25%。另外,据水利部门对全国10万公里河流的调查,被污染河流已占半数,其中有 4万公里河流不符合渔业水质标准,2400公里河流鱼虾绝迹。大型淡水湖泊中,太湖全湖处于富营养状态,滇池富营养化依然严重,巢湖营养状态指数有所下降,但仍属富营养状态;洞庭湖、洪泽湖水质较差;白洋淀污染较重。有资料显示,我国每年排放污水350亿吨,78%的城市河段不适合饮用,50%的城市地下水受到污染,每年因缺水造成工业产值损失达2300亿元。

2.税收政策介入流域水环境保护的理论分析

2.1 理论基础——外部性理论

“外部性理论”是1910年由著名经济学家Marshall提出来的,并经过他的学生、著名经济学家Pigou加以丰富和发展。外部性理论阐述的是人类某些经济活动对社会造成了某些成本或效益,但是这些成本或效益却不能正常地通过市场反映出来。外部性活动根据其对社会的影响可以分为正外部性活动和负外部性活动。

流域的水环境问题是典型的负外部性(外部不经济)问题,表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致,而且这种表现不能在市场上反映出来并加以界定。如图1所示,当存在外部不经济时,私人成本Cp小于社会成本Cs,私人边际成本MCp也小于社会边际成本MCs,其差额就是外部环境成本ME。假定造成外部不经济的厂商处于完全竞争市场,则该厂商的边际收益曲线、需求曲线和代表市场价格的水平曲线相重合,即AR=MR=Po。根据理性人假定,厂商的选择肯定是生产当MR=MCp时的产量Q1(均衡点为B),此时私人厂商的收益最大;从整个社会的角度来看,MR=MCs=Po时的产量Q2(均衡点为A)才是最佳产量,此时社会整体收益最大。由此可以得出结论:存在负外部性时,市场均衡时的产量大于社会最优产量,从社会的角度来看生产了过剩量Q1-Q2,社会资源没有得到最有配置。

2.2 税收政策的效应分析

由于负外部性的影响,市场不能自动地实现帕累托最优状态,国家有必要运用一定的宏观经济政策来纠正市场失灵的情况。西方经济学家们最推崇的解决环境问题的方法是税收,它是治理负外部性的重要经济手段之一,即庇古手段。庇古在《福利经济学》中所表述的政策措施主张国家对造成外部不经济的主体征税,其数额应该等于该企业造成的外部成本,使得私人成本等于社会成本。

(1)税收政策优化了资源配置。如图1所示,对造成流域水环境污染的厂商征收税收T=ME时,MCp上移BC距离与MCs重合,这时理性的厂商将追求利润最大化而选择产量Q2,此时MCp=MCs=Po,厂商利润最大化的产量选择等于社会福利最大化时的产出量。可知,开征税收能有效地解决负外部性问题,它通过使造成流域水环境问题的厂商承担与其造成的外部环境成本相等的税收,使得私人的最优选择与社会的最优选择一致,有利于社会资源的优化配置。

(2)对企业开征税收有利于减少污染量。征税是使污染的外部成本内部化,迫使企业自身负担由污染而产生的外部成本,其实质是改变了企业的利润函数,即企业利润不仅是价格、产量的函数,而且是污染水平的函数。随着企业对流域污染程度的加重,税收相应增加,企业的总成本也随之增加,假定其产品的价格不变,即不发生税负的转嫁,那么企业的总利润随之减少。因此企业为了追求利润的最大化必将减少污染,控制污染数量。

(3)征税有利于企业改进技术,寻求创新。征税之后,企业为追求最大利润,一方面要控制污染的数量,另一方面会竭力寻找能有效减少污染水平的新式的生产技术和设备,积极鼓励减少污染的创新行为,于是就产生了流域水环境保护的技术替代效应,使得企业在每个污染水平上都降低了污染的边际成本。正是每个企业寻求适合自己的技术设备的创新行为促进了整个社会的不断创新。

由以上分析可知,税收政策具有其独特的优势,可以作为治理我国流域水环境的一项重要工具,将税收引入我国流域水环境的治理,有利于我国流域水环境的好转、改善,我国可以而且应当积极引进税收政策来完善我国流域水环境的治理。

3.我国在流域税费治理中存在的问题及对策研究

3.1 我国流域治理中税费政策的现状及问题

我国已经尝试着用经济手段去解决流域水环境问题,借鉴国外经验提出了“谁污染谁治理”的原则。《水污染防治法》第15条明确规定:“企业事业单位向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费;超过国家或地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标准排污费。”对于我国采用和执行环境经济政策,中国环境与发展十大对策中也做了充分阐述:“按照资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展对环境税的研究:研究并试行把自然资源与环境纳入国民经济核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价;制定不同行业污染物排放的时限标准,逐步提高污染收费标准,促进企业污染治理达到国家和地方规定的要求;对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等社会公益性明显的项目,要给予必要的税收、信贷和价格优惠;在吸收和利用外资时,要把环境保护工作作为同时安排的内容,引进项目时,要切实把住关口,防止污染向我国转移。”我国实行排污收费制度目的有两个:一是为治理污染筹集资金;二是对经济主体提供行为刺激,减少污染量。

回顾我国在流域的税收治理过程中的做法可以发现以下问题:一、我们国家还没有把流域水环境保护提高到应有的认识高度,并没有执行好经济发展与环境保护协调发展的方针。尽管早在1992年的联合国环境与发展大会上,世界各国领导就一致同意要走可持续发展道路,要将经济的快速发展与环境保护协调起来发展。我国政府也早就把可持续发展作为我们国家的基本发展战略之一,但是可以看到我们国家在流域使用上的很多做法并不符合可持续发展战略,总是将经济发展列为第一位,把环境保护放在次要的位置。二、尽管《水法》明确规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,但是在现实中存在明显的行政分割,各个地方政府往往过多地考虑本地区的利益,而忽视了整个国家的整体利益,由此决定了各个地区对水资源的无节制的使用,不顾及整个流域的长远利用,对流域水资源盲目的、过量的、甚至掠夺式的开发和使用,既浪费资源又破坏环境。三、法制不健全,执法不严。我国与流域管理有关的法律法规主要有《水法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等,这些法律法规相对于流域的复杂性而言很不健全,仅限于授予各流域管理机构流域水利工程管理、防洪管理、河道管理、水土保持和水资源保护等相关权益,而且制定的条例不够具体,缺乏量化标准和具体的可操作性的实施办法,从整体来看更是缺乏一部统揽全局的流域性法律。另外,在执法过程中广泛存在着“有法不依,执法不严”的现象,应有的税收收入没有得到足额征收。四、排污收费标准不合理,收费率偏低、收费额偏少。我国现行排污收费的标准仅为污染治理设施运行成本的50%,某些项目的收费甚至不到治理成本的10%,排污费严重低于污染的治理成本。问题的直接原因是税率偏低、税目不全,间接原因是检测技术落后、污染损害估价不准,从而影响了收费标准的科学性、合理性和公平性。五、在治理中存在治标不治本现象。30年来,工业污染控制的基本策略还是没有跳出末端处理的老框框。“三同时”、“达标排放”指的就是建设工业内部的废水处理厂达到工业排放标准,这样的策略虽然可以起到一定的作用,但其效益是很低的,并没有做到预防为主的原则,也不符合可持续发展的战略。

3.2 对策研究

第二部分的税收效应分析可以说明税收是治理我国流域水环境的可行的措施,但是实际情况是我们国家只是单一的使用排污费这一方法,并没有专门的开征一门税收。本文认为国家有必要在流域治理过程中进行“费改税”,将现行的排污收费制度改革为征收水污染税,这样有利于强化污染者的法律责任,增加征收的刚性,且有利于统一管理,提高管理效率。其中,合理设计税制结构是改革的核心、重点,笔者就最基本的几个税制要素提出自己的看法:

(1)纳税人的确定。我国流域水环境存在的最大问题是各流域的水质污染,根据“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”的原则,纳税人应该包括中华人民共和国境内一切对流域有污染行为的企业、行政事业单位、社会团体和个人。但是在实际制定过程中可以考虑我国的现实情况,在税收实践中为了易于控制税源和便于征收,可以通过价格机制,把税负转嫁到生产环节,即实际纳税人可以确定为在我境内对流域排放污染物的企业,遵循先试点再铺开的原则,由企业着手,待条件成熟后,可以把纳税人扩大到所有对流域水环境有污染行为的主体。

(2)课税对象的选择。理论上讲,最好是对流域产生污染的生产者和因消费产生污染的物品征税,但是在税收的实践中,由于检测水平和评估技术的限制,一般是对重点污染物和易于征管的课税对象开征税收。我国在实践中可以依据废水的排放量来课税,以废水中各种污染物质的含量为计税依据,使税负与废水污染物质的含量呈正相关关系。要注意的是,以废水排放量为征税依据需要有一个前提,即要求监测机构有先进、有效的污染检测技术、设备,随时监控好废水的排放量及污染物质的含量。

(3)税率的选择。税率大小直接关系到税收对污染物排放者的影响程度,理论上讲,最优税收水平应该等于外部不经济行为造成的边际环境成本,但是边际环境成本是个难以测定的问题。我国在实践中可以遵循统一而又有区别的税率原则,首先要有一个统一的税率基准,以外部性造成的流域水环境治理成本为基础,对在排污标准以内的应税排污行为采取比例税率,对超出排污标准的行为采取累进税率。其次,税率要根据不同流域的环境质量要求不同采取差别税率的原则;对于不同的污染物质、同一污染物质的不同浓度以及不同地区、不同流域,可以采取差别定额税率。总体设计上,可以根据每一种污染物排放量及污染物质的含量在各个地区对流域污染的边际影响程度,采取适度从重的原则,使得征收的税额不低于治理成本。另外从长远看,随着防治污染技术的不断提高,环境治理的边际成本也会趋于减少,因此税率应该随之调整,使之不影响社会经济的发展。

(4)税收征管。《水法》已经确立了我国的流域管理机构的法律地位,但是并没有授予应有的权利。笔者认为,各流域机构应该享有更多的权利,国家税务机关可以在各流域机构下设立单独的税务部门,由各流域机构负责领导、指挥,国家税收机关负责起监督作用即可。这样,流域机构可以凭借有其独有的检测、估算等技术而使得税收的征收工作更有针对性,也更有效率,而且由流域机构统一征税并由其负责利用税金进行流域的治理可以减少操作成本。

(5)税款的使用。对流域水环境的课税是专门性的税收,应该遵循专款专用的原则,税收收入全部由流域水环境管理部门分配、使用于流域水环境的保护、治理。税款可以在两个用途上使用:一、用于流域水环境的治理,对已经造成的流域水环境的污染进行恢复性治理;二、用于鼓励企业采取减少污染的创新行为,例如投资减免、免除税收、加速折旧等形式。这需要制定严格的法律予以保证,坚决杜绝一切把税金用在其它用途的做法。

3.3 其他相关问题

另外,笔者认为国家需要在以下几个方面做出努力:一、从国家到政府、居民,三个经济行为主体都应该在思想上高度认识流域的重要性,按照流域统一管理的要求,建立流域水资源与水环境的统一治理机构,完善地方政府、各部门、流域上下游行政区际等协调与合作机制,在流域水环境的保护上贯彻预防为主、防治结合的方针,走经济发展与流域水环境保护相得益彰的发展轨道,只有这样才能够取得经济、社会的可持续发展。二、建立健全严格的法律法规,并加大宣传力度。通过建设有效的法制环境来维护税收制度的严肃性,加大执法力度,坚持依法治水,严格执行既定的税收政策,坚决杜绝税收征收不力现象,杜绝征税过程中的寻租行为。三、税收政策需要与其他行政、经济手段配合使用,没有哪一种政策是完美无瑕的,税收也只是一种辅助手段,只有结合其他政策,凭借法律的保障,进行综合治理才能取得理想的效果。四、加大对流域水环境的治理力度。初步估计,用于流域水防治的投资至少应增加到国民经济生产总值的 1%,在治理过程中除了要做到专款专用,政府部门还应该给予支持,适当补贴。如果到现在还不痛下决心增加投资,任凭流域水环境状况恶化下去,那么其造成的经济损失必将继续增加,最终发展到无法收拾的地步。

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