优化城乡二元结构 统筹发展城乡关系

摘要：城乡二元结构是发展中国家一种十分突出的经济社会现象。实现城乡协调发展的重要环节就是统筹城乡关系，实现城乡对接与城乡融合，这些恰恰反映在城市经济和乡村经济上。解决城乡二元结构问题的思路与对策是：牢牢抓住制度创新这个中心环节；解决民营经济发展面临的深层次矛盾；在倾斜发展中寻求协调；依托中心城市进行农村资源的战略重组等。

关键词：城乡经济；城乡关系；二元结构；思路与对策

中图分类号：F015 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2009）01-0016-03

城乡二元结构是发展中国家一种突出的经济社会现象。实践表明，随着经济社会进步，必然要求二元结构向城乡一体化（或一元结构）发展。这种发展的本质在于逐步加强城乡关系协调性，其重要环节就是统筹城乡关系，实现城乡对接与城乡融合，这恰恰反映在城市经济和乡村经济上。城市经济是以现代的先进的社会化大生产方式为主要依托、生产力水平和居民消费水平相对较高的工业或服务业主导型的经济。乡村经济是以传统落后的小生产方式为依托、生产力水平和居民消费水平相对较低的农业主导型的经济，也叫农村经济。我国是发展中国家，是城乡二元结构突出的国家之一。因此，正确认识城乡二元结构的特殊性，对于整体推进经济社会的建设发展，具有十分重要的实践意义。

一、城乡二元结构的区域性特征[1][2]

（一）经济欠发达基础上的城乡二元结构

在我国不同地区域乡差距是不一样的，越是经济不发达的地区城乡差大。东部地区许多地级市行政区域内的城乡差别是富裕程度的差别，而东北地区一些地级市行政区域内的城乡差别则是贫困程度的差别。东部地区不少省份的县城和小城镇经济比较发达，城乡二元结构实际上是包括县城和许多小城镇在内的城市经济与农村经济的关系。东北地区的许多县城和小城镇与周边农村的经济差别并不大，现代化的大规模的工业企业极少甚或没有，产业技术水平相当低，县域经济整体上没有根本改变传统农业经济的特征，城乡二元结构表现为大中城市与县域经济的关系。

（二）经济联系不紧密的城乡二元结构

在计划经济体制下，国家在推进工业化的过程中，把东北地区作为粮食、能源和原材料以及一些大型机械、设备的生产基地，逐步形成了以重化工业为主导的工业结构，工业与农业的技术层次都比较低，并且都以资源型产品输出为主，域内形成了平行式的产业分工，结果造成域内产业之间关联度低，城市与农村缺乏紧密的内在经济联系，城乡之间在生产要素和产品市场两方面的互补性都不强。

对此，我国东北地区与东部地区截然不同。特别是改革开放以来，东部地区手工业已经相当发达。而东北地区没有手工业充分发展的历史积淀，缺乏自主创业的能工巧匠等人才，再加上国有大中型企业的挤压，民营小企业成长空间狭小、发展缓慢，从而造成小农经济与大工业之间衔接的企业组织缺位和产业链条脱节，制约着城市经济的发展和城市规模的扩大，导致城市经济对农村经济的带动作用相对较小。由于民营小企业发展相对较慢，也造成东北地区就业结构畸形，城市劳动就业过度依赖国有大中型企业，在推进国有企业改革过程中，解决下岗职工再就业问题的回旋余地很小。

（三）市场发育缓慢状态下的城乡二元结构

东北地区不但历史上手工业发展不充分，而且缺乏悠久的商业传统，商品经济不发达，市场发育先天不足。建国以后，在小农经济和计划经济的基础上形成的小农意识和官本位意识根深蒂固，公有制等同于社会主义、平均主义等同于按劳分配、资产参与分配等同于剥削的传统观念积淀很深，社会文化理念本身就排斥市场经济制度，至少是难以很快地认可并接受市场经济制度。

东北地区国有经济比重大，区域经济增长对国有大中型企业的依赖度高，劳动就业对机关和国有企事业单位依赖度高，再加上民营经济比重相对较小，使国有企业改革过程中的资产重组、债务清偿、裁减冗员等诸多实际问题的解决难度很大，导致城市经济体制改革进程缓慢，尤其是生产要素市场发育滞后。

特别是东北地区作为全国的粮食主产区之一，粮食生产长期受国家价格政策的保护，这有利于保护粮食的生产能力，但也带来一定的副作用，使农民对国家政策产生了较强的依赖性。从总体上看东北地区农村尚未根本改变传统的产品经济模式，经济运行的商品化、市场化程度低，农产品的生产结构滞后于市场需求结构的变化。

（四）小农经济稳固状态下的城乡二元结构

东北地区人均占有耕地多，种地虽然很难发家致富，却足以维持温饱，农民对土地的依赖性较强，抛家舍业寻找新的致富门路的要求不是那么急迫，结果形成了小农经济相对稳固的状态。传统的耕作技术难以改变，从而确定农民收入主要来源是农业中的种植业和养殖业，使农民收入增长缓慢，其主要原因是农业生产方式落后。农村经济或县域经济以一家一户的小农经济为主要依托，以传统的耕作技术为主，落后的农业生产技术造成资源配置效率低下和资本积累缓慢，制约着农业科学技术的推广和应用，制约着农业生产结构的调整和农民收入水平的提高。

二、解决城乡二元结构问题的思路与对策

解决城乡二元结构问题的关键要从两个方面寻求出路：一是促进农业生产方式的根本转变，二是促进以城带乡和以工哺农。两条途径可以并行不悖，相辅相成。东北地区要加快工业化和城市化的步伐，既不可能采取发达国家早期工业化时搞“圈地运动”强行剥夺农民土地那种做法，也不可能通过削弱城市经济的方式，使农村经济发展速度相对加快。因此，必须坚持两条腿走路，既要大力推进农业产业化，促进农村的现代化，又要通过大力发展工业来反哺农业，拉长农产品的产业链，开辟农产品的后续市场，强化城市经济对农村经济的带动作用。遵循这一基本思路，必须明确政策基点和政策取向，注意解决好以下几个问题：

（一）牢牢抓住制度创新这个中心环节

以制度创新引领生产关系变革，促进生产力的发展和传统观念的转变，是经济建设发展的必由之路。解决城乡二元结构问题，必须从经济建设市场化程度低的现实出发，牢牢抓住制度创新这个中心环节。要从改革国有企业产权制度、完善社会保障制度、培育生产要素市场等方面，深化城市经济体制改革，增强市场配置资源的基础性作用。为了改变农民过分依赖土地的现状，在促进土地流转的过程中，要探索并在有经济实力的地方，率先建立在农村社会保障制度；对放弃土地进城打工的农民要逐步将其纳入城镇社会保障的范围。逐步消除城乡之间生产要素流动的体制和政策方面的障碍。例如，对农民工在城市择业、子女上学、购买住房、户籍管理等方面的歧视政策，应该进行清理，有条件的地方，应尽快取缔；对企业和个人在农村投资建设中药材基地、养殖特种畜禽产品等生产项目，应该积极扶持保护投资者和农民双方的合法权益。要抓住减免农业税的有利契机，通过深化县、乡两级政府机构改革，整顿、归并乃至撤销那些自收自支、差额拨款的行政机构和事业单位，通过减少财政供养人口，改变财政资金需求膨胀的局面从根本上减轻农民负担。

（二）解决民营经济发展面临的深层次矛盾

要继续促进民营经济不断发展壮大，必须明确两点：其一，民营企业不等于资本主义企业。企业是实现生产力发展或生产要素配置效率的经济组织，不是政治组织，不存在姓“社”与姓“资”的差别。如果用阶级标准衡量企业，就会把发展个体、私营企业当成发展资本主义，把引进外资企业当成引进资本主义。其二，民营企业家不等于剥削者。不能以有没有财产或拥有财产的多少来判断人们政治上是否先进，在社会主义初级阶段，凡是利用合法的手段获取经济利益的行为都不属于剥削行为。如果不承认这一点，就会把民营企业家乃至广大股民都会当成剥削者。只有确认个体、私营企业与国有、集体企业具有相同的经济地位和政治地位，才能在政策和制度上真正做到对各类企业一视同仁，使民营企业家消除后顾之忧，避免短期行为；使民营企业的员工正确认识个人与企业的关系，齐心合力参与市场竞争，共同致力于企业的长远发展，从而增强民营经济的发展后劲，为经济建设和发展做出更大的贡献。

（三）在倾斜发展中寻求协调

当前和今后一个时期，为了加快市场经济生产力的发展，必须首先加快域内工业和城市经济的发展，强化工业和城市经济的带动作用。在县域经济发展过程中，也要支持部分产业优先发展，支持少数企业迅速做大做强，支持部分乡镇率先突破，符合生产力非均衡发展的客观规律。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，旨在促进生产力快速发展的基础上加强协调，绝不是在低水平上搞“大锅饭”、“穷平均”。对于经济发展相对落后的地区，应当坚持在倾斜中发展，在发展中协调，通过倾斜发展尽快增强经济实力，为实现协调发展创造必要的条件进而逐步解决非均衡发展带来的矛盾和问题，切不可片面强调“协调”而忽视了“发展”。

（四）依托中心城市进行农村资源的战略重组[3]

一些特大城市和大城市，已经成为区域性的经济、文化、政治中心。县级政府应该摒弃“以我为中心”的观念，遵循区域经济发展规律，勇于面对经济发展水平较低的现实，主动与中心城市进行产业对接和城市功能互补，充分利用中心城市的技术、资本、人才等生产要素和消费市场，实现县域资源的战略重组，提高资源配置效率，加快工业化和城市化进程。从长远看，在县域经济中，农业是城市产业无法替代的重要产业。县域经济当然要改变农业主导型的经济特征，但绝不是不发展农业，而是要提升农业，走高效农业的发展道路，与工业对接，与城市市场对接，在有限的土地上实现产出效益最大化。

（五）积极探索农业规模经营的有效组织形式

打破小农经济生产方式，大力发展农业规模经营，增加农民收入，是振兴市场经济发展的战略任务之一。由于农村尚未建立养老、医疗等社会保障制度，土地具有保障农民生活的经济功能，因而在短期内农民离乡不离土的行为带有必然性，是一种理性的选择。在这种状况下，就不能单纯局限于土地使用权转让的办法，而是要探索促进农业规模经营的有效组织形式。对农民自发地进行合作经营、乡镇政府组织的农户联营、龙头企业或经纪人带动的订单农业等做法，可以逐步推广。这样改变土地的经营形式，既有利于扩大农业规模经营的覆盖面，又可以避免引发社会矛盾，为农村生产关系的调整和农业生产方式的变革开辟道路。

（六）注意解决观念转变相对滞后的问题

县域范围内小农意识根深蒂固，官本位意识尤为强烈。为了改变县域经济的落后面貌，应该始终坚持以解放思想为先导，利用各种有效形式，广泛开展学习讨论和宣传教育，逐步突破各种观念障碍。一是要克服小农意识，强化市场经济观念，强化竞争意识和风险意识，树立创新意识，塑造创业文化，营造创业氛围，增强干部和群众的主动性、自觉性和创造性。二是要淡化官本位意识，增强服务意识，适应建立以市场主体为中心的经济发展新格局的要求，树立以人为本、鼓励全民创业的发展理念。三是要克服过度依赖资源的产品经济或自然经济思想，适应市场竞争的需要，树立打造县域竞争优势的理念，进而通过投资环境和创业氛围的改变，提高生产要素的聚集能力。四是要树立以经济建设为中心的用人理念，从促进经济发展的大局出发，培养、考核、选拔、任用干部，强化激励和约束机制，使各级干部特别是领导干部不断增强为民执政的使命感和紧迫感，在县域经济发展中更加自觉地发挥组织领导和模范带头作用。

（七）正确发挥政府作用

在北方特别是在东北地区，由于市场化程度较低，企业家队伍成长缓慢，大批经济管理人才集中在机关和事业单位，只有通过发挥机关干部的示范和带动作用，才能克克服体制和人才方面的制约因素，加快县域经济的发展。因此，必须从市场经济尚不成熟的现实出发，引导和鼓励机关干部领办、创办企业，发挥政府在县域经济发展过程中的推动作用。同时，必须正确估价政府的能力，克服传统体制的贯性作用，把工作重点尽快转移到提供公共服务方面来，强化政府的公共职能，为企业家投资兴业乃至全民创业，创造良好的经济和社会环境。

参考文献

[1]邴正．科学发展观概论[M]．长春:吉林人民出版社，2005．

[2]邴正．构建社会主义和谐社会理论[M]．长春：吉林人民出版社，2006．

[3]中共中央党史研究室．东北老工业基地的历史与发展论坛[M]．北京：中共党史出版社，2005．

作者简介：张宏伟（1959－ ），男，吉林长春人，吉林省经济管理干部学院财政金融系副教授，研究方向：资产评估和资本运营。