浅议民间组织发展存在的问题及对策

吴德贤 姚海涛

摘要:民间组织作为构建和谐社会的一支重要力量,在维护社会稳定、推动社会发展方面日益显示出重要作用。本文主要通过对我市民间组织发展现状的分析,指出我市民间组织存在的主要问题并进一步论证如何依法规范和保障民间组织的发展,从而使其充分发挥在构建和谐社会中的积极作用。

关键词:民间组织;发展现状;主要问题;对策建议

中图分类号:C23文献标识码:A文章编号:1003-2851(2009)12-0001-02

民间组织泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织, 以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。本文从民间组织的发展现状、近年来我市民间组织所做的工作以及存在的问题和建议等方面作一阐述。

一、我市民间组织的发展现状

民间组织具有天然的对社会各群体良好的组织和协调能力,对于有效整合社会关系,促进社会多种力量良性互动,逐渐消除公共权力与个体利益的对立以达到和谐状态有着极为重要的意义。如民间组织“自然之友”在1996年向中央政府紧急反映云南滇金丝猴因森林砍伐而濒临灭绝的情况得到重视,使这一物种得以保存下来。此外,目前在中国各公共场所广泛推行的“26度空调节能行动”,就是由自然之友、地球村、中国国际民间组织合作促进会等6家民间组织发起的。

近年来随着我市经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进,我市民间组织也迅速成长并日益壮大起来。他们在调动社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥了重要作用,特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面,发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。

比如2006年9月,第五轮中国全球基金艾滋病项目在我省兰州、天水两市启动。该项目以控制艾滋病经性途径传播为重点,预防新一轮艾滋病病毒在中国感染。甘肃花雨工作组将原有热线电话延伸,开通24小时服务,并开展了兰州市男性接触者预防艾滋病经性传播活动;兰州庄严心理研究中心对特殊人群防艾心理、行为进行了调研;兰州大学红丝带爱心社深入兰州部分建筑工地,对农民工进行防艾宣传;艾滋病病毒感染者关爱互助小组发起精神支持与生产自救活动。

2007年由七里河社区志愿者协会组织实施的“四点半工程”,每天下午四点半义务接送小学生,组织放学的孩子们开展有益的校外活动,请社区志愿者为孩子们讲革命传统,作报告,辅导功课,成为校外最佳辅导员,同时也使他们找到了发挥余热、施展才艺、奉献爱心的多彩舞台。

我市各类民间组织充分利用自己的资源和人才优势,积极发挥社会功能,取得了较好的社会效益。在参与我市社会福利建设,推进社会公益事业的发展方面起到了积极作用,向党和政府提出了不少建议,调解社会矛盾、促进人际和谐、密切了党群干群关系,采取多样化的手段和灵活的机制,利用社会资源,扩大社会服务领域,拓展了就业和再就业渠道,适应了人民群众日益增长的不同层次的物质文化需求,成为我市服务业的重要组成部分,推动了我市经济发展,在繁荣文化、发展教育、保护生态、推动科技进步、促进体育卫生事业等方面奉献聪明才智,建功立业,促进了我市各项社会事业的发展。

二、我市民间组织发展中存在的主要问题

民间组织不仅是联系政府和人民群众的桥梁与纽带,而且是维护社会稳定的安全阀,可以为社会发展和稳定提供重要前提和基础。我市民间组织直接代表各公众阶层,向政府表达意愿,参与公共政策制定,协调公共政策和社会群体间的利益冲突。但是,在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题,制约着我市民间组织的健康发展。

(一)民间组织的双重管理体制不够健全

民间组织的登记制度和管理制度是采取双重管理制,实行登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重负责、双重监管的原则。这要求发起人要先找一个愿意当“婆婆”的业务主管单位,才可成立社团,增加了登记注册的困难。

2002年成立的兰州市民间组织管理局是全额拨款的事业单位,隶属市民政局,是全市民间组织的登记管理机关,负责全市民间组织的登记和年度检查,监督民间组织活动,依法查处民间组织的违法活动和非法组织。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。但是登记管理机关没有执法权,缺乏行政执法的基本职能,难以做到依法行政,外出执法必须协同政策法规处一起行动,管理力量薄弱,监管不到位,矛盾突出。

比如,一些业务主管单位没有认识到民间组织在经济、政治、社会生活中特殊的作用,要么认为民间组织可有可无,就是从事交流、研究等之类务虚的事,对之疏于管理,仅仅对民间组织登记、年检出具审查意见,出了问题,大多不愿承担责任;要么认为民间组织乱收费,干扰政府部门正常工作,没有从发展观点,从完善市场经济体制的高度,认识到民间组织潜在的作用。

目前,我市各级管理人员中仅有市民间组织管理局的人是专职的,县区没有配备专职的登记管理人员和专项工作经费。随着民间组织发展管理的任务越来越繁重,管理任务重与管理人员少的矛盾将十分突出。民间组织参加人员素质参差不齐,违法违规行为时有发生,非法结社现象时有出现,有关部门之间的联动机制也需要进一步完善,管理力量需要进一步加强。

(二)民间组织的发展缺乏政策支持和引导

近年来,我市对民间组织的管理和培育工作日益重视,专门出台了关于加强社区民间组织培育与管理的意见,专门就社区民间组织的培育给予政策、资金等扶持。但总体来看,目前民间组织在登记门槛、税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面还缺乏有效的政策支持和引导。较多的民间组织感觉缺乏国家政策支持,而且,不少民办非企业单位特别是教育类的民办非企业单位都认为它们与同类的民办非企业单位在待遇上存在不平等,有些政府部门在有关政策上存在不公平现象,如表现在“资金”、“评奖”、“项目立项”等方面。

(三)民间组织的发展缺乏社会关注

社会对民间组织普遍缺乏一定高度的认识。由于鼓励和维系民间组织健康发展的社会机制尚未完善,缺乏鼓励社会支持和参与的引导性制度与政策,社会公众对这种新生的组织形式及它们的活动方式仍然存有一定的偏见和疑虑。同时,由于社会在组织文化方面的培养比较欠缺,广大公众的结社意识、公益意识还比较弱,在包括与市场经济相适应的公民意识、自治观念、法制观念、公益精神等社会文化方面的支持比较薄弱,从而导致对民间组织的认识比较淡薄。另外,政府自身对民间组织的认可存在问题。即使是在各级党政机关,也有不少人不明确民间组织的重要地位和作用,还没有认识到市场经济体制需要民间组织充分培育和发展,真正成为企业与市场之间的中介、人民群众与政府之间的桥梁,成为社会建设和管理的力量,成为和政府、企业相并列的第三部门。由于认识不到位,就不可能对民间组织的发展引起足够的重视。

(四)民间组织自身发展能力不足

由于不少民间组织是依赖各类基金会、海外资助机构的资源,许多组织只能按资助者的意愿做项目,而无法制定自身的长远策略。由于经济发展水平、社会观念以及民间组织自身等方面的影响,许多民间组织没有固定的资金来源,在经费维持上比较困难。多数民间组织由于社会影响力不强,社会公信度不高,还难以吸引社会捐赠。

部分组织内部管理不规范,自律不够,能力不强。一些民间组织在运作中采取因循守旧的工作方式,依附于某个政府部门,行政化倾向较明显,民间性特点不突出。有些民间组织在财务管理、人事管理等方面没有规章制度,有些即使制定了一些内部管理的规章制度也多流于形式,应付检查;有的社团理事会、常务理事会长期不开会,不讨论民间组织事务,违规现象时有发生。有的民间组织自身定位和发展方向不明,发展思路不清,发展动力不足,服务能力、服务意识不强;有的承担政府转移职能履行不到位,开展各种公益性活动困难多、难度大;有的政治与法律素质不高,自律和诚信意识差。部分民间组织受到社会普遍追求利益风气的影响,在经济利益驱使下,将营利作为首要目标,成为某些组织、某些个人致富的工具,严重偏离民间组织宗旨。

三、加强我市民间组织建设的对策建议

(一)完善有关民间组织的管理体制

改革现行民间组织登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制,建立民间组织综合监管体制,登记管理机关、业务主管部门及有关职能部门密切配合,形成各司其责,齐抓共管的工作格局。最大限度地拓宽民间组织的准人范围,以零门槛的设定解决民间组织合法性问题;对所有的民间组织搭建一个进行普遍备案的注册平台,通过备案注册获取民间组织的基本信息,关注其发展;对于满足条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度;特别要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。要为公益性民间组织创造更好的制度环境。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。要加强信息披露工作,凡规定应当披露的信息,应要求民间组织真实、及时、完整地披露,以接受社会的监督,提高公信力。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。

(二)加大民间组织发展的政策支持和引导

民间组织的发展要求政府的工作能够整合不同利益,民间组织的发展又为整合不同群体利益提供了组织化的渠道。政府要主动地顺应这种潮流,扶持民间组织发展。政府应在购买服务、项目扶持等方面对民间组织进行支持,同时支持民间组织获得合法的服务性收入,实现资金来源的多元化。要制定一套系统、可行的民间组织税收激励机制,落实个人和企业捐赠社会公益事业免税政策,通过减免税政策对民间组织进行扶持,从根本上解决民间组织资金不足问题;要放手向民间组织让渡权力,将那些市场不愿管、政府无力管的社会职能尽快让渡给逐渐发展起来的民间组织,并给予充分的信任,达成良好的沟通,形成合理而有效的社会管理架构;要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系,充分发挥它们在社会管理、公民参与中的作用;在改革过程中,在公共政策制订过程中,多引人民间组织参与。比如,可以使一些民间组织的代表参与人大,政协的活动,从正式的政治渠道纳入民间组织参加政策互动,引导民间组织与政府加强合作,共同建设社会主义和谐社会。

(三)提高社会对民间组织的关注程度

社会对民间组织的认知与认可,固然与民间组织自身发展的状况与实际社会影响力直接相关,但也与整个社会的舆论引导和社会组织文化的培育密切相关。因此,必须通过舆论宣传加强对社会公众主体意识、结社意识、参与意识、自治观念、公益精神等方面的引导,加强现代社会政治文明的普及,引导公众从社会发展的高度去理解发展民间组织的重要意义。同时,也需要民间组织通过自身活动,加大宣传力度,使人们更为了解和熟悉民间组织的发展状况和社会作用,从而提高社会对民间组织的认知度,使民间组织获得更好的社会支持氛围。既要看到民间组织存在的问题,也要看到它兴起的必然性及其对构建社会主义和谐社会的重要意义,要关注和扶持民间组织的成长。将民间组织纳入党和政府的活动视野,执政党要加强对民间组织的领导和引导,各级政府要采取积极有效的措施,完善保护和发展民间组织的政策规章,明确民间组织的地位和作用,培育和发展各类民间组织。

(四)加强民间组织自身建设

民间组织要规范内部运作机制,加强自身能力建设与行业自律。要努力提高民间组织人员的素质,即通过采用好项目吸引高素质的志愿人员、加强民间组织员工的培训等渠道来提高民间组织的整体素质和服务能力;要完善民间组织的内部管理体制,规范民间组织的运作程序,即通过建立健全以章程为核心的各项规章制度,使民间组织的各项活动有章可循;要建立和完善财务会计制度,做到收支规范、账目清楚、公开透明,保证民间组织的廉洁性;要完善自我管理、自我约束的内部运行机制,增强民间组织自我管理和自我发展能力;要改组行政化的官方色彩十分浓厚的民间组织,使其真正定位分流,走人民间,名副其实。必须着力引导提高民间组织自身素质,塑造公共服务新角色,建立科学民主的决策机制,选举产生社会团体主要负责人。民间组织要搞好服务,规范行为,深入开展“民间组织服务社会主义新农村建设”和“民间组织自律与诚信建设”活动。