无限责任下的权力缺位

邱祥吉

“芝麻大的官,巴掌大的权,无限大的责任。”乡镇的许多权力被上级各部门抽走,已成了“空壳政府”,却不得不做没有职权的事。

张果然镇长的烦心事并不是孤例,甚至不是一部分乡镇政府的问题。在记者走访的乡镇里,这几乎成了所有乡镇领导干部共同的“苦痛”。

责权利不对等的尴尬

“你不给我权力,却让我去行使权力,这不是让我违法吗?我不做,又不能完成上级下达的各种指标。简直怎么做都是错。”李刚书记大倒苦水。

今年刮起的环境整治风暴再次让李刚深感乡镇权力的缺位。为了搞好环境整治工作,李刚带领镇上干部做了大量环卫工作。但是,场镇上有几名乱摆摊的小贩,还有几辆“野摩的”,李刚带着干部让他们都撤了,“转过身,他们又摆上了。”李刚不能用城管的强制手段罚没他们,要是与他们发生冲突了,“理亏的不一定是他们。”可如果城乡环境治理不好,扣分的只能是自己。“只能多去场镇转转,盯着他们别让他们乱摆摊。”

老百姓小的违规违法,上级有关职能部门管不到。“群众乱砍一棵树,乱建点房子,小工厂乱排点污,太多了,只要上级看不见,我们也睁只眼闭只眼算了。”李刚经常有些提心吊胆,要是小事变成大事,上级要追查了,“责任都在我们这儿。”

李刚认为,许多上级职能部门根本缺乏有效监管,让乡镇代为行使了职能。“乡镇本是配角协助上级管理,竟成了主角。实际上是在代上级执法,但由于缺乏专业知识,很容易处置不当。“比如在环保、食品安全方面出现问题时,我们又须采取措施,会动用村上民兵和派出所。这种行为肯定是不规范的。”

“有责无权,权力被上级部门收走,为什么将这些权力收走,因为同时带走的还有利。”蒋其昌副镇长感慨,“在乡镇工作这么多年,我看得很清楚。”

蒋其昌现在负责乡上的安全监管工作,由于县市对乡政府赋予的职能不清,蒋其昌并不知道应该用什么手段进行监管,但他却知道责任是很清楚的,那就是出了事自己和乡领导都得负责。为此,他常去河坝转转,督促那些采砂车别出各类安全事故,每到年终如果平安无事,他都觉得很欣慰。同时他也觉得很憋闷,“我们乡为安全生产和监管,一年付出了那么多努力,却几乎没有任何好处。”蒋其昌说,每年上级安监部门都会从这些砂石企业收取安全评估等各种费用数十甚至上百万元,“但他们几乎没做什么事,一年都来不了几次。”说到这里,蒋其昌甚至有些生气:“典型的权、责、利不对等。我们付出了人、财、物的成本,担着责任与风险,但成果好像跟自己并无关系。”

另外,水利局每年从乡上收走了近百万元的资源费,“企业间、企业与老百姓间的矛盾、安全事故等,都要乡上统统负责。”今年夏季一夜涨水,蒋其昌接到县政府防洪的通知后,立即组织乡干部到河坝查看,通知企业注意安全,结果有一企业听而不闻,继续采砂作业,当晚出了事故,一人被困河中淹死。“最后板子还是打在了我们身上。”蒋其昌还抱怨上级国土部门,“地质灾害、涨水、滑坡等等,他们的任务就是一个电话打到乡上,让我们注意安全,我们就全力以赴,一直干着出力不讨好的事。”

重压下的弄虚作假

“芝麻大的官,巴掌大的权力,无限大的责任”,“乡镇政府实际上是个不完整的政府”,“有限权力,无限责任”。许多乡镇干部如此描述乡镇权力的困境。

在乡镇权力丧失的情况下,任务却极为繁重:政治、经济、社会、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育、工农业生产、招商、稳定、治安、安全、交通等多项任务都必须完成。“上面千条线,下面一根针”,是对乡镇干部工作的精确概括。

“为了使任务能够落实到位,上级有自己的‘法宝:‘责任书、‘一票否决制等等。我们一年在社会治安综合治理、稳定、铁路维护、三电维护、林业保护、消防安全、金融安全等方面至少有20项责任书。没有一项责任书不是紧箍咒。”张果然如此诉苦。另外,由于国家体制和机制等诸多方面的原因,市县条块分割,“衙门”、“婆婆”和“菩萨”过多,乡镇对哪尊“神”也得罪不起,因为各种考核都要与评优、奖惩挂钩。乡镇只能“硬着头皮”完成难以完成的任务。这些责任状和“一票否决”让乡镇干部心力憔悴,难以支撑。张果然甚至认为,责任书虽是对乡镇的一种“监督”,但某种程度是上级有关部门找“替罪羊”、“推脱责任”的一种方式,是“上级部门不够负责的表现”。

面对强大的考核压力,乡镇在行使职权时,乡镇干部违规、违法、造假、越权在所难免。张果然坦言,在招商引资时,为了赢得更多的企业投资,有时不得不违规突破用地政策。更令他难受的是,“我们县有规定不许对招商引资下达任务,但是年终考核时招商引资多的乡镇要加分,实际变相下达任务。”还有财税任务,本来只能完成二三十万元,但得下60万元的任务。“买税”成了李刚们的常态。

为完成指标,编数字造假也成了乡镇干部的常事。“辖区内所有公私的固定资产投资须达8千万元,实际上每年不到1千万元,但是没办法,你不但要达标,还要超标,每年必须增长,都为了名次靠前。”张果然表示,“为什么许多人质疑中国统计有问题,因为从最基层起就被迫造假。人均纯收入、GDP、财税收入等等都有不同程度的水分。”张果然等乡镇干部该怎么办呢,“按照表格的要求填数字呗,成了数字游戏。不是我们一个镇,而是我知道的乡镇都这样,已经与实际经济发展情况不符了。”还有,在处理力所不能及的事务时,党委书记和乡镇长只能给乡镇干部,甚至给村干部施压。

“所有问题都要自己扛”

乡镇政府有许多压力,有许多重任,“但是当维稳的任务压下来的时候,其它任务都变得轻了!”在“稳定压倒一切”的大环境下,维稳工作成了重中之重,也成为了乡镇权力缺位下不可承受之重。维稳几乎成了乡镇干部们心中的痛。

某村一个40多岁的男子,由于受到刺激,精神出了问题,他经常到市委、市政府、市人大门口,高喊“打倒贪官某某”,为此,李刚今年已5次接到市上电话,让他接人回去。

一个在广东打工6年的村民今年因为劳务纠纷,居然上访到北京,只因户籍在当地,乡上无可奈何,“求爹爹告奶奶买机票把他送回广东”。

上世纪50年代有个富农的房子被贫农分了,去年居然向乡政府提出要回房子,在乡政府闹了半个月不成后,上访到县上,县上立即要求乡上接回去“解决问题”。乡上还只能无奈“赔偿”,方式是按低保为他解决生活困难。

一村民遭遇车祸需赔10万元,结果车主只赔了8万元,无奈,他到乡政府闹,要求赔剩余的2万元。乡政府当然没有理由买单,他于是扬言要去北京上访。如果真去了,2万元说不定要花在上访者的“吃喝住行”成本上,花钱不说,更难堪的是,维稳的成绩只能得0分。最终该乡政府硬生生地“赔”了2万元。“连支出发票也没有,打掉牙齿往肚里吞。”

为什么所有问题都要乡镇政府扛?“因为现在的政策是‘属地管理原则。”张果然对此很不理解。不论所发生的事情与当地政府有无关系,只要他闹或者上访,你就必须处理解决,但有的你根本无法解决。“上级不管这个,只要出现上访,无论什么原因,所有责任都在当地乡镇。而一旦出现上访,你不论采取什么手段,用什么方法,一定要‘截访。”

上访只是维稳的一个方面,还有征地拆迁、污染赔偿、企业与群众矛盾、村民利益纠纷等等,都可能造成社会治安事件,甚至引发群体性事件。凡是可能出现矛盾的地方都存在不稳定隐患。张果然认为,“畅通群众诉求,有困难找政府”是对的,但并不是所有问题都应该政府担责,政府很多时候只能起协助的作用,是“零到京、零到省、零到市、零到县”的信访政策让我们不得不违规、甚至违法,采取一切办法息访。”

所谓不论采取什么手段,能有什么手段呢?张果然表示,只能花费大量财力、物力、人力去安抚。几千元钱能让一个闹访户息访,是幸运的了;几万元钱能让小规模矛盾不变为群体性事件,也不算白费。“总比他进京好,总比造成不可收拾的群体性事件好。然而花的人、财、物,实际上都是公共资源,也是纳税人的钱啊。”而上级政府一般不会在预算中预算“安抚经费”。“东拼西凑,转移支付,甚至挪用其它资金,都在所难免。”

乡镇人口多,矛盾多,农民素质高低不一,各种矛盾特别都多。“对群众的无理要求特窝火,有时候干部把人格尊严都放下了。我们的维稳政策有问题,对闹访者‘摸不得碰不得,也不管对方有理无理。”乡镇干部异口同声。

缠访、闹访,以访谋利,甚至直接到政府、医院、学校等单位闹事、敲诈政府的事时有发生。“闹而优则利”已经成为很多专业闹访户的座右铭。久而久之,“大闹大解决,小闹小解决”也成了政府解决问题的指导方针。

“这种维稳方式实际损害了党和政府的利益,许多矛盾本该走法律程序,结果全由政府买单。一年投入维稳经费一二十万,大的乡镇甚至上百万,如果用来发展乡村经济,是雪中送炭啊!”李刚感叹,国庆60周年前夕,乡里组织民兵巡护守夜,调用车辆、物资、对30多名不稳定人员进行盯防,6人盯一人,半个多月共花了近5万元。年年如此,年年盯防,年年花钱。

干部遭遇发展瓶颈

“乡镇作为最基层政府,确实不应该有人事权,但没有人事权不等于没有升迁的权利。”乡镇干部略带偏激的话是想表达,市县将许多职权上收之后,乡镇干部又“无人关注”,成了真正的“弱势政府”和“弱势群体”,“乡镇内部已成一盘死棋。”

蒋其昌毕竟是幸运的。在50岁之前终于被提拔为乡镇副职。与他同乡的李学广和蒋军已年过50,接近退休。“我们依然是科员,工作了30多年,甚至连副科级待遇都不可能有。回想一辈子的工作,有时候感觉人生很失败。”李学广和蒋军说起此事就黯然神伤。

因为“一辈子差不多就这样了”,从几年前开始,李学广和蒋军的生活重心就没有在工作上了,“工作能交给年轻人做的,就交给他们,实在需要自己做的,就‘应付一下。”

“在乡镇呆着根本没前途”,是多数干部的认识。“大多数乡镇干部是国家公务员队伍里工资待遇最低、政治待遇也最低的群体,是公务员里最‘无望的群体。”蒋其昌认为,“一个县,一二十年里从乡镇干起直到局级或副县级的干部屈指可数,这就是前车之鉴。”

对于大多数乡镇干部而言,流动和升迁都非常困难。但有两个岗位,却像“铁打的营盘流水的兵”:党委书记和乡长(镇长)。“他们几乎都是‘空降兵,不知道从县上哪个部门又调来一个领导。”工作18年来,蒋其昌经历了5名乡党委书记,除了第一位,无一不是“空降”的。蒋其昌粗略估计,全县的乡镇一把手大概一半都是“空降兵”。“让那些年轻‘空降兵领导我们老同志,有时候真感觉别扭,他们是有学历,可要说对基层的了解和贴近,还得是我们。”乡镇老干部们也如此抱怨。

“在乡镇无前途”,带来留不住人的问题。

小张去年大学毕业,在蒋其昌分管的农业办公室干了8个月了,就在前一个星期,他听说要被借调到县政府办公室工作,真把他乐坏了。他告诉记者,“其实在乡上工作挺快乐的,领导对自己不错,但是工作环境不好,离城太远。”最关键的是,先于小张来的年轻公务员都调走了。“父母和朋友都建议我进城去——会有前途些。”

蒋其昌理解小张的想法,“不是他们不愿呆在这儿,是乡镇环境确实难以留住人。”近3年里,乡上来了5名大学生,其它4名都已被调到县上工作,3名是借调,1名也将正式调走。“借调的,只要工作干得不差,都会最终调走。”其中有名大学生是文字功底很好的年轻人,但只干了半年就被调走,“现在还是一个50多岁的老同志当笔杆子,劲头不足啊。”

乡镇留不住年轻人,年轻人不愿留,已成乡镇干部的严重问题。干部年龄断层严重。记者在所走访的10余个乡镇中作了个粗略统计,乡镇干部在40岁以上的基本上都占40%以上,少数乡镇已经超过50%甚至更多。

针对干部升迁无望和年轻干部流失的情况,许多地区已有了改革措施。近日,四川省委组织部将在全省范围内面向基层公开遴选优秀公务员充实省级党群政法机关。广西、四川遂宁等地从乡镇干部中选拔自治区直机关和市级机关干部的举措,使乡镇干部升迁之路曙光初现,已取得一定成效。

另外,在乡镇还有一个群体值得重视和关怀,那就是村干部。“基础不牢,地动山摇。最基层的村组织一定要有能够凝聚人心的村干部。“现在我们县提高了村干部待遇,从去年每月280元涨到现在640元,村干部更积极了,工作效果大不一样。”薛勇介绍,目前的问题是村干部老龄化程度严重,乡里的10个村,有4个村干部年龄已在70岁以上,“要找接班人非常困难,年轻人都外出打工了。”而国家鼓励大学生到村上去,虽然措施得力,但并不被乡镇干部看好,认为他们普遍适应能力差,与老百姓不够贴近。

“最关键的是,他们的心都不在村上。”薛勇说。