全面开放条件下银行监管问题的研究

潘 倩

摘要:随着入世过渡期的将近,“国民待遇”、“地域限制”类似的词语以及曾经所有的限制条款将成为历史,银行业面临全面的对外开放。面对新的金融环境,特别是金融危机的强烈冲击以及银行业的战略调整,文章着重就银行监管部门如何采取相应的措施应对自身所存在的问题展开研究。

关键词:银行业;对外开放;银行监管

有2003年以来,中国银行业坚持深化改革与扩大开放齐头并进,在提高中资银行竞争力的同时逐步扩大开放,在大量引进外资银行的同时有效加快了改革进程;但随着中国金融市场的日益开放和国际化,金融监管部门面临的考验也愈加严峻。如2008年美国次贷危机的爆发,尽管从目前看对中国银行造成的损失并不大,但在某种程度上却暴露出中国商业银行在信息披露、风险控制、问责制度等诸多方面存在的问题。中国银行业只有进一步加大对外投资的监管力度,不断提高相应风险的控制水平,才能有效应对国际金融市场的剧烈波动。

一、中国银行监管存在的问题

(一)监管体制落后

从理论上说,一个有效的银行监管体系应该由3部分构成:市场约束条件下的银行内部风险控制系统、政府监管系统和社会监督体系。但目前这3个体系均存在问题:监管职能向人民银行过度集中,全国合计近4.3万家银行或准银行的金融机构全部由人民银行负责监管,并且基本上由人民银行总行直接负责,造成人民银行总行监管工作的严重超负荷,而外资银行的大量涌入,使得人民银行沉重的监管工作无疑是雪上加霜。政府监管带有浓厚的地方色彩,全局观差,随意性大,当银行监管触动地方利益时,就横加干涉,反而会弱化人行监管作用,而目前在华外资银行绝大多数未成立同业公会,即使少数地方有同业公会,其主要作用也仅限于加强彼此间的联络与交流,缺乏行业自律制度,对外资银行的外部审计等社会监督体系长期以来也没有充分发挥其应有作用。

(二)监管的法规建设滞后

中国对银行业的监管长期以来一直依赖自上而下的行政管理,通常以计划行政命令并辅之以适当的经济处罚形式表现出来,法律手段较少。《中华人民共和国外资金融机构管理条例》过于笼统和简单,其实施细则也有一些不甚合理的地方。尽管中国的银行业监管法规较多,但法规建设仍较滞后,存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资,但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用;《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》,但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一,除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批等。

(三)监管缺乏创新,衍生工具监管不足

20世纪70年代以来的大量金融业务和金融工具的创新,特别是大量金融衍生产品的出现,对促进银行业竞争,增强银行体系活力,改善银行业服务,规避市场风险,改善资产与利润结构以及推进银行监管体制和方法的改革等都起到了重要作用。但与此同时,由于竞争的加剧,银行机构内部控制、银行监管的滞后,金融创新也给银行机构及整个金融体系带来了很大的风险。2005年中国银行由于其在新加坡的期货公司从事巨额金融期货交易,投机失败造成约1亿美元的亏损,同时暴露出中国和新加坡在对衍生金融工具监管方面的缺陷。由于衍生交易技术非常复杂,来自各方面的投资人往往缺少对风险的全面认识,加之部分投资人以投机为目的,所以,衍生交易风险难以全面纳入有效管理之中,并已成为国际性难题。

(四)监管人员的专业配置和培训问题

银行业开放形势的发展对监管人员提出了更高的要求。中国目前银行监管人员素质还不能适应外资银行进入中国,对其实施严格监管这一客观现实的需要。外资银行业务范围广,金融创新多,技术手段复杂,管理先进,而国内恰恰缺乏懂得金融工程而且熟练掌握资产定价模型的技术和管理都很全面的高级监管人才。中国在监管人员专业化培养方面也比较落后,没有建立实用有效的监管人员培训机制。

二、改善中国银行监管的措施

(一)改进监管手段,突出监管重点

中国金融监管部门必须借鉴一些发达国家的风险监管做法,比如在考核资本充足性、资产流动性、资产质量、准备金政策、内部控制、国际借贷的标准和原则、监控市场风险、利率风险、金融衍生产品交易风险的模型技术等方面。同时,为及早、有效地对金融风险进行识别和预警,还必须进一步完善金融信息报告与披露制度,增强银行经营及财务状况的透明度。在此基础上,银行监管当局要建立一套科学的风险识别和预警方法体系,包括指标体系和评估体系等,及早向金融机构发出风险预警信号,及早采取防范和控制措施。一是要尽快实现稽核监督规范化、制度化和现代化,运用计算机对外资金融机构的业务活动进行现场稽核,建立一套先进的现场稽核处理系统,实现稽核信息的快速、准确传递,用现代化手段对现场稽核数据进行整理分析。二是应抓紧建立集资料收集、整理、分析、反馈为一体,反应灵敏、处理及时的非现场监控和风险预警系统。制定以外资金融机构的安全性、流动性和效益性为中心的风险监督体系。三是要建立健全金融违法违规举报制度和银行监管的信息披露制度。对少数严重违法违规的外资银行可通过电视、报纸等新闻媒介曝光,充分发挥监管的惩戒、警示和教育作用。

(二)完善监管法规体系,提高监管人员素质

针对中国银行监管法律体系不健全,已出台的法律又过于原则化等问题,有必要进一步完善中国的银行监管制度。建议制订《银行监管法》,从总体上规范银行监管,主要规定监管机构、监管原则、监管内容或对象、监管手段、法律责任;同时,建议制订《银行业协会条例》,加强对银行业的行业管理;特别应该提出的是,应尽快出台《外资银行法》以及《外资金融机构监管条例》,以保证外资银行经营的合法、合规,减少银行体系的震荡,对快速流动的国际资本实施管制,以避免对中国国内金融机构和金融市场的冲击。银行监管人员能否正确掌握运用银行监管职权,直接影响到其职能作用的发挥。发达国家一般要求从事银行监管的业务人员具有审计工作经验或商业银行工作经验,必须经过系统的专业培训方能从事银行监管工作。其监管人员大多数是高薪从会计师事务所或著名的商业银行聘请过来的专门人才。中国银行监管人员缺乏金融业务经验,对各项监管指标的内在联系无法确认,只能逐一对照,无法作综合分析。检查不出实质性问题,只能听凭被监管者解释。因此,充实中国的央行监管队伍是当务之急。一是要从现有的商业银行和金融机构中,从会计师事务所或其他中介机构中,从有关的高等院校中选拔一批经验丰富,既懂外语又懂计算机,熟悉各种监管技术手段的人才到央行监管队伍中来;二是加强现有监管人员素质的提高和技能的培训,定期地进行有关知识、技能和经验的轮训和提高,争取在较短时间内达到监管目的要求。

(三)放松管制,构建更为有效的监管体系

银行在竞争的压力下,会积极的寻求新的业务切入点和需求主体,进行业务的整合,如混业业务;同时也会对机构资源进行整合,如分拆、并购。过于严格的管制已成为银行业向前发展的桎梏,放松管制将是大势所趋,监管当局应着重研究有关放松管制时机的选择、方式的选取以及顺序的先后。银行体系包括其业务、机构的复杂性,以及经营环境的复杂性,使监管当局单纯的依靠外部监管显得力不从心。事实上,外因要靠内因才起作用,银行本身的内控制度是银行监管得以有效实施的基础;而开放竞争的市场环境给银行施加的市场约束,是监管当局能够加以利用的重要资源。

传统的银行监管往往忽视或低估监管的成本。银行监管的成本不仅包括监管机构运行的成本以及金融机构为满足各种合理或不合理的监管要求所产生的成本,还包括可能对整个经济体系的运行带来效率的损失。在开放竞争的金融环境下,过多的管制很有可能会抑制竞争和静态效率的提高,同时还更有可能抑制创新和动态效率的提高。因此监管当局应在安全与效率之间进行权衡,并注重其政策与银行经营目标的相容性。

参考文献:

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2、郭宏超等.金融开放与金融安全利弊考[N].经济观察报,2006(3).

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4、陈卫东.入世五周年外资银行发展的基本特点及趋势——外资银行发展问卷调查分析报告[M].金融出版社,2007(21).

(作者单位:军事经济学院研究生二队)