贫困山区农业补贴政策实施及完善思路

邓尚华

摘要:农业补贴政策在贫困山区实施后增加了农民的收入,提高了农民种粮的积极性,但是仍存在补贴依据不合理、补贴范围窄、标准低、补贴资金使用效益低等问题。贫困地区要因地制宜地建立一套完整的农业补贴体系,制定农业补贴方案,保证贫困山区农村粮食安全和农民增收两个基本目标的实现。

关键词:农业补贴政策;粮食补贴;贫困山区

2004-2009年,党中央连续6个“一号文件”的核心思想是城市支持农村、工业反哺农业,通过免除农业税,财政直接补贴农民等一系列强农惠农政策,使农业休养生息,以促进我国农业的稳定发展。落实农业补贴政策是实现城乡协调发展的重要举措,是科学发展观的具体实践和以人为本、构建社会主义和谐社会的核心,也是富国强民的必经之路。当前我国农业补贴政策主要有粮食直补、良种补贴、农机具补贴、农民培训补贴等,此外还有各级政府对农业产业化发展、新品种繁育等科研环节的部分财政补助或贴息贷款支持政策等,由于农业补贴的领域主要集中在粮棉产品上,因而近年来关于农业补贴政策的实施及效应的研究大多是围绕产粮大县或者粮食主产区进行的分析。但是,在贫困山区农业补贴政策所带来的效应不是非常明显,还存在一些需要完善和改进的方面。

一、农业补贴政策实施的基本情况

以湖南省桑植县为例,桑植县位于国家粮食主产区之一的湖南省西北部,地处云贵高原余脉,武陵山区腹地,是典型的老、少、边、穷地区,境内山多地少,山地面积约占国土面积的90%,素有“九山半水半分田”之称,聚集了南方山区县的普遍特点。2008年,全县耕地面积267300亩,其中,水田164650亩,旱地102650亩,按全县393000名农业人口计算,人均耕地面积仅0.68亩,其中水田0.42亩,旱地0.26亩,仅占全省平均水平的80%,不足全国平均水平的50%。2007年全县农民人平纯收入为1731.47元,只占全省农民人平纯收入的51%。农民靠天吃饭,生产效益低,市场发育滞后,粮食等农副产品仅能维持自给自足,只有很少部分可以通过市场进行交换。目前该县落实的涉农补贴政策主要有农资综合直补、农机具购置补贴、良种补贴、粮食直补、退耕还林补贴、能繁母猪补贴、移民后期扶持资金、农业保险费财政补贴等。在各种补贴政策中粮食补贴政策覆盖面广,因而本文主要围绕粮食补贴政策实施后的效果等相关调研资料进行分析。按照国家粮食补贴政策,桑植县于2004-2007年向农民发放粮食直接补贴资金1302万元,2006-2007年发放油价提高综合补贴资金1193.4万元,2004-2007年发放良种补贴资金1040万元。具体资料见表1、表2、表3所示。

由于执行粮食直补政策、农业费税全免政策,再加上良种补贴、油价提高综合补贴等惠农政策的落实,自2004年以来桑植县共有94388户农户领到了国家发放的粮食补贴3535.4万元,农户受益面达到98%。农民从各类农业补贴中真正得到实惠,从一定程度上调动了农民种粮的积极性。

二、农业补贴政策实施中存在的问题

(一)农业生产成本较高,农业补贴政策效力降低

农业本身存在着土地收益递减规律和比较效益低下的产业特征,这种特征在贫困山区体现的更加明显。虽然近几年国家采取了较大的扶持力度,但是,近几年来尿素、复合肥、农药、柴油、农膜等农业生产资料价格的上涨幅度较大,使得农民的种植成本仍然居高不下,国家的农业补贴不足以抵消农资价格上涨给农民增加的负担。以桑植县2007年水稻种植为例,生产成本和收益比较如表4所示:

通过表5可知,在正常年份下,每亩粮食销售收入1020元加上粮食补贴收入60.30元,再减去每亩的种植成本850元后,农民实际每亩收入只有230.30元。如果发生自然灾害及其他不可预计的开支,农民的粮食种植收益还会相应减少。因此,尽管实施了农业补贴政策,许多农民仍然选择外出务工。

(二)补贴范围窄、补贴标准低

贫困山区受自然条件和经济条件的限制,在各种农业补贴政策中能普遍受益的只有粮食直补政策,但一直以来粮食种植面积小,粮食产量低,种粮效益低,农民不能通过粮食种植获取正常的生活必需品。自20世纪80年代初至今,国家通过采取一系列扶贫攻坚和农业生产结构调整等措施,其他非粮产业(如养殖业、经济作物种植业)在农村的经济结构中逐步占据了重要地位,与粮食种植业相比,它们对增加农民收入的意义更大。但受农产品供给波动效应影响,这些产业和粮食种植业一样面临着产业发展的困境。因此,仅仅对粮食种植进行补贴,政策导向势必会改变农民粮食种植与其他非粮食生产的比较收益,回到粮食生产的老路,如盲目鼓励农民种粮、在原来广种薄收的耕地上种粮食,从而一定程度上影响农业生产结构的调整。贫困山区的典型特征是山多、人多、耕地面积稀少。桑植县农村人均耕地面积仅0.68亩,虽然乡镇之间、村组之间耕地面积不均衡,但全县耕地最多的乡镇人均耕地面积也只有2.5亩,而最少的仅为0.3亩。按照该县2007年的补贴标准(即粮食直补为13.5元/亩,油价提高综合补贴为31.8元/亩,良种补贴为15元/亩)计算,人均耕地面积最多的乡镇人均补贴金额为150.75元/人,人均耕地面积最少的乡镇补贴金额为20.90元/人。

(三)补贴依据不太合理

首先,在粮食直补、水稻良种补贴中,仅仅根据耕地面积的大小进行补贴,没有考虑粮食产量的多少。这样做虽有利于各级政府准确掌握粮食生产面积,但出现了部分农民将补贴资金用于粮食生产外的其他项目,使粮食补贴政策的功效降低的现象。其次,粮食补贴是按农税改革的在册计税耕地面积进行直补,未纳入计税耕地的粮食种植则得不到补贴,使农民实际得到的补贴款减少,造成部分农民认为补贴不合理、不公平。如该县某村实际耕地面积2000多亩,而纳入计税耕地面积的却只有670亩,粮食直补面积按照670亩计算,全村500余户村民少得补贴款8.02万元。

(四)补贴资金的发放与农民对生产资金的需求不同步

在进行粮食补贴时,要经过补贴面积摸底、核实、上报和资金拨付等环节,当补贴资金发放到农民手中时早已过了春耕时节,有时甚至到了粮食收割期,从而导致农民在粮食生产初期得不到及时、有效的补贴资金支持,影响到粮食补贴资金的使用效益。粮食直接补贴、良种补贴和油价提高综合补贴资金只有提前到春耕生产前发放,才能解农民购买农业生产资料的燃眉之急。

(五)补贴对象不太合理

随着农业产业结构的不断调整,农村土地流转的面积越来越大,对农业补贴对象的合理确定造成一定的难度,从而影响到补贴款的准确发放。2006年,桑植县全县农村土地流转面积为10%以上,由于粮食补贴是按照农户在册计税耕地面积拨补的,粮食直补款直接发放到耕地的拥有人,土地转包后,实际种粮人并未得到补贴。另外,在对农机具购置进行补贴时,直接将资金补贴给销售商家,而商家在销售农机具时,并没有让利于购置农机具的农民,使得农机具购置补贴直接成为销售商家的利润。

三、完善农业补贴政策的思路

(一)农业补贴政策要有利于贫困山区农民增加收入

长期以来,“三农”问题是我国经济和社会发展中的一大难题,而“三农”问题中,又以农业增收最难解决。农业作为国民经济中的弱质产业离不开国家的支持,对农业实施各项补贴政策,是贫困山区农民脱贫致富、农民生产生活条件改善、农民收入增加的重要举措。因而农业补贴政策的实施,不仅要增加当前农民的收入,还要有利于农民长远利益的增加,通过农业补贴政策的实施,要让农民亲身体验到国家对“三农”问题的高度重视,让广大农民能直接分享国家改革开放的成果。

(二)贫困地区要建立一套完整的农业补贴体系

贫困山区地方各级政府要把握国家对农业生产特别是粮食生产在财力、物力和人力上的极大投入,根据自身农业资源条件和区位优势因地制宜地选择合适的农业补贴政策目标和补贴政策,探索财政支农的新机制,将国家的农业补贴政策和地方财政支农资金制度结合起来,建立一套完整的农业补贴体系,以推动当地农业生产结构的调整,保护生态环境,维持农业的可持续发展。

(三)研究并选择符合贫困山区区域特点的农业补贴方案

由于现有的农业补贴政策尤其是粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴政策在贫困山区实施效果有限,因而要在研究贫困山区农业补贴政策目标的基础上,以区域内的自然条件、经济条件、农民的综合素质、国家的农业政策体系等为依据,以经济理论为指导,运用科学的方法,研究并选择符合区域特点的农业补贴方案,其中包括补贴体系、补贴对象、补贴范围、补贴方式、补贴办法、补贴标准、补贴款的发放时间、发放补贴款的机构(网点)设置、监督管理机构等等。

(四)关注贫困地区农业补贴政策实施后的效应

分析贫困山区农业补贴政策实施后对农村粮食安全保障和农民增收这两个基本目标实现所发挥的直接效应。要进一步探索政策实施的引导效应、政治效应和创新效应,并能利用一些积极地效应使其在今后较长的一段时间内持续对农民增收和国家农业政策的完善发挥作用。

参考文献:

1、何忠伟.中国农业补贴政策效果与体系研究[M].中国农业出版社,2005.

2、王姣,肖海峰.我国良种补贴、农机补贴和减免农业税政策效果分析[J].农业经济问题,2007(2).

3、赵海东.中国农业补贴政策效应评价[J].经济研究,2007(12).

4、王艾敏,杨玉璞.对粮食主产区直接补贴的重新思考[J].农业经济,2006(8).

5、刘熏词.我国农业补贴政策的问题与对策[J].农业经济,2006(8).

(作者单位:吉首大学信息管理与工程学院)