美军规避武器装备采办风险美军的主要做法

刘　洁　刘春红

在新军事变革的条件下，高新技术不断发展，武器装备更新换代速度加快，而大型武器系统由于技术复杂程度越来越高，研制周期相对较长，采办风险不断增大。如何通过风险管理降低风险，把不断涌现的高新技术用于现有武器系统，用较低的费用在较短的时间内采办到新型武器系统，达到“更快、更好、更省”的目标，是美军装备采办过程中的一项重要任务，也是美军保证装备采办成功的基本手段之一。

风险管理与采办项目管理融为一体

武器装备采办风险是指在采办过程中不能按时、按质在预算范围内实现整个采办目标的可能性的一种度量，一般包括技术风险、费用风险和进度风险。而风险管理是指控制风险的行动或实践。

美军认为，风险管理既是整个项目管理的一个有机组成部分，也是项目管理的一种有力手段和方法。过去，美军一般把风险管理作为系统工程、费用估算技术的一种手段，可能时，也把它作为一项独立的工作处理，以有别于项目的其他职能。如今，美军已经把风险管理作为项目综合管理的一种极其重要的手段，建立了与项目管理融为一体的风险管理组织体系，在项目的全寿命过程中贯穿风险管理，目的是使参与项目工作的每个人员都能建立风险意识，在设计、研制和部署系统时考虑风险问题，人人都负起处理风险的责任。

建立了与项目管理体系融为一体的风险管理组织体系

在美军的风险管理体系中，项目管理办公室承担风险管理的主要工作，项目管理办公室在对项目进行全系统全寿命管理的同时，承担着风险管理的统筹和领导工作，项目管理人员和合同管理人员都不同程度地承担着风险管理的工作，形成了自上而下，分工明确的风险管理体系。项目经理是风险管理的关键人物，在风险管理中起着承上启下的桥梁作用，他作为风险管理的领导者，按照有关风险管理的规定，全面负责风险管理的计划，组织、领导和控制工作，及时向有关决策者、独立评估机构和高层的项目管理机构报告项目风险，并提出风险处理措施，确保风险处理措施的资金供给。在项目管理办公室中，设有风险管理协调员，专职承担风险管理工作，负责制定风险管理计划，对有关风险评估、风险处理计划和风险监控结果进行评价并推荐合适的措施等。同时，他还协调项目各有关方的风险管理任务，确保由项目管理办公室下属的各职能机构完成的风险管理职能与所承担的任务相一致。

客观独立的风险评估，在费用分析、技术审查以及试验鉴定方面发挥着重要作用。在国防部项目管理体系之外，美国国防部的有关机构还承担了对费用、技术等方面风险的独立评估工作。国防部长办公厅下设的费用分析改进小组，是对项目全寿命费用进行独立评估的专门机构，其职责是在项目的各个阶段决策点，尤其是门限值被突破的情况，对各军种或国防部业务局提交的费用估算和项目办公室的费用估算进行独立评价和鉴定，以避免经费继续失控。国防研究与工程署和有关科研官员负责组织对重大项目技术成熟度的独立评估。作战试验和鉴定局则负责组织对项目的作战使用性能的独立试验和评估，并在评估技术风险以及质量风险方面发挥着重要作用。

在项目管理的全寿命过程中实行风险管理

美军认为，在项目的早期阶段就开始风险分析、进行风险控制，成本最低，效果也更加明显：在项目进展出现转折点或提出变更以及项目进展过程中出现未曾预料的新情况时，风险管理的重要性特别突出。在项目的可行性研究阶段，风险管理有助于选择项目的最优方案；在审批阶段，军方可以通过风险分析了解项目可能会遇到的风险，并且知道实现项目目标如费用，时间和性能等的可能性；在招投标阶段，承包商通过风险分析明确项目未来存在的风险；招标后，军方通过风险分析可以查明承包商是否已经认识到项目可能的风险，是否能够按照合同要求完成项目：在项目的实施期间，定期的风险分析和切实的风险管理可以增加项目按照预算和进度计划完成的可能性。

美军在装备采办全寿命管理的各个阶段中，要对阶段进行决策点审查，并在阶段中进行中间评审，目的是对采办策略，采办项目的费用。进度和性能等标准进行审查，并就费用估算、系统组成部分的费用分析和经济性分析、作战试验与鉴定和实弹试验与鉴定的结果，保障性以及互用性进行审定，主要是评价项目进行过程中性能、成本和进度等方面的风险程度，以便能够及时采取有效手段防范风险的发生。

重视风险评估，建立了丰富的风险辨别和分析方法

美军在风险管理的过程中，建立了一整套风险识别和风险分析手段，为科学地寻找风险成因，合理地确定风险危害程度，提供了有力的支持手段。

利用工作分解结构识别采办风险

风险识别是风险评估的基础，合理地确定风险来源，对于进一步分析风险的危害程度，从而确定风险控制方法和手段有着重要作用。美军在风险识别的过程中，主要是通过建立项目工作分解结构的方式，深入分析导致采办过程中技术、费用和进度风险的因素，查找风险的可能来源。

工作分解结构是规定合同工作及其产品的依据，可用来判定风险来源中可能对系统，分系统或组成部分产生不利影响的风险事件。通过对任务的层层分解，可以明确项目中的所有基本事件，有利于找出风险出现的环节，辨识系统方案和设计中存在的风险，尤其是项目的产品研制过程，辨识设计、工程、技术、后勤和制造中的风险，通过对这些事件的评价，进一步辨识并表征具体风险。

建立多种方法手段评估采办风险

技术风险是导致装备采办项目出现拖、降、涨的最重要因素之一。为此，美军明确要求对重大武器装备采办项目开展“技术准备评估”，对武器装备的关键技术开展技术成熟度评估。在利用工作分解结构定义武器装备的关键技术后，使用“技术准备水平”评估武器装备关键技术的成熟度。美军将技术成熟度分为9级，并对技术成熟度的组织和实施作出明确的规定，并结合装备采办的里程碑决策点，对关键技术应该达到的成熟度提出了明确的要求。一般情况下，在里程碑决策点B，技术成熟度应达到6级以上，在里程碑决策点c，技术成熟度应达到7级以上，才能确保项目技术风险控制在一个可以接受的范围内。

另外一项广泛采用的技术风险评估方法是过程风险评估技术，其基础是美国国防部指令DOD4245.7-M规定的技术风险区模板。这些模板描述各种技术过程(如设计过程、试验过程，生产过程等)中的风险区，并规定了降低各风险区风险的方法。其作用是可以弄清绝大多数采办项目中的主要风险源，利用基本的工程原理和经过考验的程序降低技术风险，它已被许多航空航天工程接受并用于日常的业务活动中。

此外，美军在技术风险评估时还十分注重威胁和需求评估，因为作战要求，环境要求以及威胁在很大程度上决定了系统的性能要求，因而成为左右系统设计的重大因素，并可能将风险带入系统。及早对威胁和需求进行全面地了解，可以消除用户和研制单

位之间的误解，有助于辨识关键风险，及早作出处理风险的决定。美军在作出中止“十字军战士”火炮项目的决定时，就对陆军未来面临作战以及威胁等因素进行了充分的分析评估。

在费用和进度风险评估中，主要是以工作分解结构为基础，采用蒙特卡罗仿真、收益值管理，关键路径法，甘特图，工程估算法，费用估算关系式等技术，通过比较分析，确定费用和进度的风险水平和具体主宰因素。

美军在采办风险管理的过程中，除了在技术、费用、进度等方面的风险进行单独评估外，还采取了一些综合评估方法，如专家座谈法、比较类推法等，对项目的技术，费用、进度风险进行综合评估和权衡分析，以确定项目的关键风险来源，并提出相应的风险处理方案。

重视技术风险的控制，形成完整的风险控制手段

技术风险是装备采办面临的最大风险，也是导致进度和费用出现风险的主要原因。美军在长期的采办实践中，探索和使用了许多技术风险的控制手段，最大限度地控制技术风险，从而保证项目的进度，费用目标的实现。

利用建模与仿真减少技术风险

建模和仿真是美军在采办过程中广泛采用的技术风险控制手段。通过对系统和环境的建模与仿真，可以在相对逼真的环境中对项目可能出现的技术风险进行分析，为风险管理部门对风险进行防护提供有效的手段，从而大大减少武器系统的试验和鉴定费用，使有限的费用集中用于关键的试验与鉴定，提高试验与鉴定效益。美国国防部在国防部指令中明确提出“应采用建模与仿真的方法来节省时间，降低采办过程中的风险，提高采办系统的质量。”美军在发展新一代航母时，发布了CVN-21建模、仿真和评估主计划，指导建模与仿真在采办中的应用，在生成作战需求文件、方案精选过程中，都根据实际情况，应用仿真技术进行辅助设计、方案确定等工作。目前，建模与仿真技术已广泛应用于美军装备项目的规划制定、方案论证、设计分析、试验与鉴定，运行维护，系统保障以及培训和管理等各阶段工作当中，它有效地减少了系统研制费用、缩短研制周期，在风险管理中发挥了重要作用。

充分利用试验与鉴定发现和消除风险

在研制武器装备尤其是高技术含量较大，设计思路较新的武器装备过程中，难免存在这样或那样的不定因素或技术风险，而试验与鉴定，就是工程技术人员用来发现问题和消除风险的重要手段。试验和鉴定将用户要求与系统设计及研制紧密综合，能够客观地反映项目信息并根据已确定的用户要求度量系统性能，可以评价技术性能和系统成熟度，并决定系统运行是否有效、适当，判定系统的生存能力。美军对这个采办环节十分重视，认为试验与鉴定在风险管理中有着重要作用，它可以提供有关风险与减轻风险的信息，提供验证模型与仿真的实验数据，评估技术性能与系统的成熟度，确定系统是否具有对付该系统威胁评估中所述威胁的作战效能，适用性与生存能力，是决策过程的关键因素。

推行渐进式采办策略，降低技术风险

渐进式采办是指最初设计的系统部署之后，按照预先规划产品改进的要求，为实现系统的最终能力，分步骤地完成全系统的设计和部署的过程。最初的设计一般不包括新增的能力，这是因为新增能力的风险高，不易和系统其余部分的风险一同解决。因此，开发工作需要分开进行，以便能够给出更多的时间来完成高风险部分。在技术风险较大的情况下，通过分批次的装备采购，可以有效减少因采用一个重大的技术步骤对装备作出重大改进而出现的风险。每个批次都要采用成熟技术是渐进式采办的基本原则。实践证明，采用渐进式采办，不但有效地降低了技术风险，而且有效地避免由于技术风险造成的进度拖延和成本超概算。

2000年后，美国国防部大部分采办项目开始采用渐进式采办方式，包括“联合攻击战斗机”(JSF)、陆军“未来作战系统”(FCS)、海军DD(X)系列驱逐舰、空军F-22A“猛禽”战斗机、导弹防御系统等大型采办项目。近年来渐进式采办已在美国防采办中发挥出举足轻重的作用。美军2000年启动的“小直径炸弹”(SDB)项目、2004年启动的B-2雷达现代化改造项目，由于在启动时技术成熟度达到100％，到2006年审查时没有出现拖延进度和超概算的现象。

建立评判标准和制度，随时掌控采办全寿命过程中的风险

美军在风险管理过程中，通过推行采办项目基线法，结合一系列报告制度，及时掌握项目进展，对出现超出基线门限值的情况进行处理。

利用采办项目基线法跟踪和判断项目风险

采办项目基线法是美国国防部在进行项目管理、控制项目风险时采用的一种方法。采办项目基线是由采办项目管理办公室所制定的一组用于指导各阶段决策点之后各阶段采办活动的性能，进度和费用目标值和门限值。目标值是管理的目标，是用户和项目主任所希望达到的项目参数值，门限值指用户认为满足需求所必须的性能的最低可接受值和费用，进度的最大允许值。目标值和门限值是项目稳定性的粗略指标，被采办管理部门用来度量项目的性能、费用和进度进展是否在可接受的范围内。如果超出了目标值，但在门限值以内，说明项目风险在可接受的范围内，应该及时采取相应的处理措施，一旦项目出现费用，进度和性能指标突破相应参数门限值的情况，说明项目出现了重大风险，就必须进行高层管理部门的审查，根据项目门限值被突破的幅度，分别由不同的决策当局对其作出审查和评估，以了解“突破”门限值的原因，探索如何才能使项目恢复到正常状态，决定项目的去留问题。

利用定期报告制度随时跟踪风险

对于重大采办计划，为了防止项目中潜在风险和已发生的风险更加严重，项目负责人必须定期向负责采办的最高管理者呈报对采办计划基线参数的最新估计，说明项目的评估结果。单位成本、最新采办项目进度，费用和性能指标的参数估计、放行标准状况等。

对于技术风险，试验与鉴定部门要以技术性能进展报告的形式，向有关决策部门提供试验与鉴定信息，对设计进展、性能和可保障性等作出评价。在试验过程中，有关部门应随着试验的进展，及时将试验数据提供给作战试验与鉴定的主管部门。在每个试验阶段结束时，负责试验与鉴定的部门均要正式编写详细的研制、作战和实弹试验与鉴定的结果、结论及建议方面的报告，并提交给作战试验与鉴定的主管部门。在采办项目进入生产以前，试验与鉴定的主管部门应向采办管理的最高决策部门提交书面报告，对所进行的作战试验与鉴定工作的充分性，以及试验与鉴定的结果是否能证明经试验的项目产品或部件能在战斗中有效使用作出评估。如果试验与鉴定部门认为作战试验与鉴定的工作不充分，或是经试验的系统在战斗中不能有效地使用或是不适合，那么，就应该根据后续的作战试验与鉴定结果，利用试验与鉴定年度报告，提出对试验的充分性及其作战性能和适应性的评估结果。

对于采办项目的费用风险，可以通过单位成本报告的形式随时掌握。单位成本报告的主要内容包括：①对项目的单位成本和平均采购单位成本的最新估算；②合同签定后合同成本与进度的主要变化情况。当计划单位成本或平均采购单位成本的最新估算，比当前所批准的计划单位成本和平均采购单位成本增长的幅度超过了采办管理部门能够接受的程度时，费用风险就处于比较高的等级，在权衡来自国家安全、管理体制、承包商能力等各种相关因素后，采办管理部门可以取消项目，也可以再制定新的费用风险准则，以保证项目的继续进行。