对宅基地市场化的设想

冯文嘉

[摘要]现行的宅基地管理制度分割了城乡土地市场，造成了大量土地资源的浪费，也阻碍了城市化进程，不利于农村经济的发展。假设允许宅基地上市流转，不仅能够打破当前一级土地市场的供给模式，也能对当前的土地收入模式产生一定影响。相应地，对宅基地上市后所涉及的问题也应作出一些设计。

[关键词]宅基地；城市化；小产权房；上市流转

[中图分类号]F301.3[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)04-0042-04

一、引 言

马克思在研究资本主义“超额利润转化为地租”时就提出了土地在实质内涵上是“土地物质”和“土地资本”的二元构成。作为自然状态的土地是“土地物质”；而已利用土地由于附加了人类的劳动成为了“土地资本”，并使“土地物质”与“土地资本”融为一体。随着市场经济的深化，我国土地的“资本特性”日益突出，城乡二元分割的土地市场出现诸多不可调和的问题。限制宅基地流转，必然会产生资源配置的低效率，农村经济发展受限等不利于我国整体经济发展的矛盾。农村宅基地是否应该上市流通，充分实现其作为稀有资源的价值成为理论界热议的话题。

主要研究内容集中在以下几个方面：①宅基地现状，闲置原因及改革方向的研究。宅基地的粗放使用导致资源浪费是大家普遍认同的宅基地现状，究其原因在于历史遗留问题、农民落后的传统观念、工业化城市化进程速度加快、监管力度不到位、宅基地产权不完整等(肖文韬，宋小敏，1999；卢向虎、杨延梅、蒋宗杰，2006；钟在明，2008；周志雄，2006)。由于我国正在经历城镇化、工业化、市场化的重大经济社会转型，原有的均分、福利性质的农村宅基地使用制度的经济、社会基础正逐步丧失，改革农村宅基地使用制度、允许宅基地自由流转势在必行(梁亚荣、朱新华、邓明辉，2008)，但是农村宅基地使用权流转制度的建立必须在承认并维护农村宅基地福利性的前提下进行(乔仕彤、张一弛2005)。②宅基地产权的研究。现行立法中虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度，还存在很多缺陷(李永格，2008)。甚至有学者提出将农村宅基地房地产确权为农民的“物权”(私有权)，其实质是确认农民的生存权、居住权、财产权(龚介民，2008)。③宅基地是否应有偿取得和转让。对于这个问题是否改革存在两种主流观点：一是认为要坚持农村宅基地使用权的生存保障性，对生存保障与资源优化相结合的农村宅基地使用权制度设计时，农村宅基地使用权的原始取得为无偿取得(陈荣生，2007)；另一种则主张实行宅基地有偿使用，目的是运用经济手段，强化土地管理(李忠孝、赵宏松、李成员，1993)，并以马克思的价格理论作为依据认为无偿使用的宅基地制度否认了宅基地的商品资本价值，是造成宅基地闲置、粗放使用的根本原因(李谱，谢鑫，2008)。④宅基地法律建设的研究。农村宅基地立法的主要问题：法律法规体系残缺不全，缺少专门的法律法规，现有条文偏少，缺乏操作性(姜爱林、陈海秋，2007)。针对农民宅基地使用权流转的形式及其存在的问题，我们必须建立一套完善的法律制度，以保障我国土地市场的有序进行，促进社会主义土地市场体系的发育和完善，发挥其对市场经济发展的积极作用，防止和抑制其消极作用(张待水，2004)。可参照国有土地使用权流转制度构建全新、适合中国国情的农村宅基地流转制度(刘金清、张丛军，2005)。

宅基地上市的理论研究一直以来对完善和发展宅基地流转理论起着巨大作用。在改革开放30年的今天，我国以市场导向为基础的经济发展取得了巨大成功。面对改革的下一步，中央在十七届三中全会上通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》在不断解放和发展农村社会生产力的原则中明确提出：“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”。由此可见，将市场经济引入农村土地市场具有现实的可能性，唤醒这种“沉睡资本”①的时机经成熟。

二、当前宅基地制度的突出问题

国有土地可根据供需形成的市场价格，在土地使用者和所有者之间自由流转；而宅基地的流通受到严格限制，不能体现其真实价值。但是无论是城市居民，还是农村乡民，都是追求利益最大化的“理性人”，在这样不完整的市场上，矛盾不可避免。下面笔者就从两方面论述当前宅基地制度下的突出问题。

(一)农村宅基地粗放使用造成的土地资源浪费

我国城市化几乎以每年1%的速度进行，每年差不多有1000万农民进城生活，理论上讲伴随着农村人口减少，农村居民点用地也应相应减少。但事实上并非如此，从1978年到2006年，我国城市化率由17.93%增长到25.98%，在城市化增长最快的近10年间，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。据有关资料显示，2004年底全国村庄建设用地2.48亿亩，占全国建设用地总量高达52.4%，人均村庄用地218m2/人，远高于城镇人均占地。

宅基地粗放利用的主要原因在于双重占地难以解决。农民进城打工，在城市安了家、定了居，不再回到农村。但囿于宅基地法律上的流转限制，没有完整的使用权，因此就将老家的房屋空置。只要农民集体成员的身份还存在，集体就没有权利将宅基地收回，同时作为“理性人”的农民不会将房子无偿交回，其所持态度就是“那就空着吧”。根据河南省国土资源厅2004年的调查，全省仅“空心村”的浪费用地就达150万亩。在耕地不断减少，城市用地紧张，土地资源越发稀缺的今天，农村却存在这样的土地资源浪费，可以看出限制宅基地的上市极大的降低了土地资源的优化配置。

一般商品在竞争市场上可根据需求来调节供给量，但是土地作为特殊商品其供给方式有所不同。由于土地数量的有限性，所以它的自然供给无弹性，这也是土地资源宝贵的地方。土地的自然供给限制，再加上不可移动性，它不可能具有流动的聚集效应，因此经济供给弹性较小。要将全国闲置宅基地流转起来目前看来也不现实，但可以考虑通过“区域辐射”的效应将现在能利用的闲置地先利用起来，减少土地的浪费。由于受到城市基础设施、便利交通等利好因素辐射，尤其是在城乡结合部住房需求较为旺盛，也出现一些隐形交易的现象。农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10%-15%左右，有的地方甚至达到40%以上。因此可利用城市的辐射效应，以点带面在经济相对发达的城乡相接地区让闲置宅基地参与市场配置，这样也可以缓解城市扩张对土地增量的开发，转而改为重新利用土地存量。

(二)限制宅基地流转阻碍城市化进程

由于我国人多地少的矛盾，农村土地经营规模十分狭小，每个农户平均不超过0.5公顷。因此只有使农村劳动力变得相对稀缺，分得的土地相对增多，才有可能使得农民通过自己的比较优势脱离贫困。可以说，推进城市化进程是农民脱离贫困的重要手段。限制宅基地流转，无疑在一定程度上阻碍了城镇化进度，甚至制约了农村经济发展。

中国的“民工潮”始于80年代末，90年代初达到6000万人，90年代中后期略有收缩，进入21世纪后，又爆发性增长，2007年达1.5亿人。②尽管城市化进程速度不断加快，但是由于长期以来施行的计划经济体制下农业支持工业的战略，导致我国城市化严重滞后于工业化、社会结构与经济结构不协调的城乡失衡局面。其中一个原因就是在于农民筹集资本的途径单一，主要依靠劳动报酬收入，使得收入来源约束较大。近年随着经济的发展，土地的稀缺性日益彰显，土地价值不可估量，有资料显示2007年全国出让土地总价款11947.95亿元，而农村经济却没有在经济发展中享受到应有的地租利益。要发展经济最重要的一点就是拥有资本，假设充分利用农民拥有的固定资产，如宅基地，可以“租赁、转让、抵押和入股”等形式上市流转，必然可为农民带来长期的、稳定的土地收益回报。意味着他们可以有更多的融资、投资渠道，无疑这样能够促进城市化进程。同时当宅基地真的变成集体的，也可以搞地产开发、也可以和企业合作搞建设，将资本吸引进农村。但是现在农民能够吸引资本的要素只能“沉睡”，而不能活跃的实现自身价值，这样相当于只具有劳动力的农民眼睁睁被挡在资本市场之外，农村资本大量外流。

三、宅基地上市后的历史突破

依据1950年的《土地改革法》我国土地是私有的，实现了以1927年秋收起义、南昌起义为标志的土地革命的承诺——打土豪分田地。但是在计划经济下中央为了支持城市工业发展，要求生产资料高度集中以便管理，在1956年开始搞合作社、人民公社，农民私有的土地渐渐无条件变为集体所有，但当时并没有将宅基地收归集体所有。直到1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定：宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止。但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。这样宅基地不能流转的限制和“地不能随房走”的悖论就这样形成，直到今天还依旧延续着。

为适合我国市场经济的发展，打破僵硬的历史，具有许多突破意义。

(一)改变我国现有一级市场土地供给模式

根据有关规定，我国一级市场的土地供给主体就只有国家一个，因此集体所有土地要进入市场进行流转就只有一种方式，那就是国家以公共利益之名将集体土地先征收，使之成为国有土地才能进入土地市场，然后再和原有的国有土地一起通过批租制转让出去。图1为我国城乡二元土地结构制度图。

由于房地产的高额利润，部分地方政府为了短期利益，出现征地不公的现象。政府打着“公共利益”的名号，低价征收了农民的土地，再转手高价卖给开发商，以此来谋得城市发展的资本，实现地方GDP的快速增长，甚至通过这种方式大搞政府工程。这种一级市场的供地模式弊端在于，供给者只有一个，但是市场上的需求者却是无限多个，这样的垄断形式必将造成商品的价格上扬，扭曲了商品的真实价格。这样的主要后果有两个：▲征地不公造成大量失地农民；▲政府参与到经济活动中来，大大降低了经济活动的效率。

事实上，面对旺盛的住房需求，许多农民也在十分“理性”的追求地追寻着自身利益最大化。虽然国家明文规定，宅基地不能上市流转，但是违法的隐形交易比比皆是，根据北京市2004年的典型调查，在郊区12个村的3730户农民家庭中，有160户卖房、757户长期出租房屋，分别为总户数的4.3%和20.3%，合计为24. 6%。“法不责众”，对于这种行为政府很难有所作为，不能简单的一句“不允许”就将房屋收回。开放宅基地市场，政府才能明确的规定出管理办法，才能逐步规范统一我国的土地市场。其实这种违法行为不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发，于是小产权房③得到迅速发展。小产权房的出现对现有国家土地供给开发模式形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。多元化的土地供给方式打破政府一家独断，形成垄断竞争土地市场，这应是我国土地市场建设的发展目标。在土地市场上引入竞争可起到抑制房价的作用，小产权房受到欢迎的热烈程度表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

(二)改变我国现有土地收入模式

城市的土地交易如火如荼的地进行，由供需关系形成的价格引导着市场，使得城市居住用地价格自2002年来以每年6.37%的增长率螺旋式上升，在一定程度上成为了市场经济的代表性行业。根据发布的《2007年全国国土资源公报》显示，2007年全国招拍挂出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9%，比2006年提高了20.4%，城市土地市场的交易活跃程度可见一斑。另一方面占我国人口近70%的农村人口却没有享受到城市化、市场化、工业化带来的“土地资本效益”。农民集体所有的宅基地不能自主的在经济上得到实现，就算要进入市场也只得由国家先征用征收，再由国家出让给开发商或用做它用，农民获得的补偿通常只用有极小部分。根据国务院发展研究中心课题组的报告，在土地增值部分中农民得到其中5%-10%，乡镇得到15%-20%，地方政府得到20%-30%，房地商得到40%-50%。④

允许宅基地流转不仅会拓宽农民收入途径，也会对现有土地收入模式产生影响。宅基地进入市场通过竞争会减低土地的出让价格，同时也会减少政府土地收入，另外这种新增的土地供给势必会影响国有土地供给量。农民可自由转让宅基地，其收入必然也应归农村集体成员所有，体现了所有权在经济上的实现。国家只能通过税费等方式获得土地流转的利益。这样的收入分配格局和现行的土地收入模式大相径庭。能否做出这样的改革关键在于政府是否愿意放弃与农民争利，让农民的资产得到保护，从而获得应有的利益。

四、宅基地制度改革过渡时期的设计

鉴于我国保障制度还没有覆盖到农村，因此笔者将以下改革设想定义为宅基地制度改革过渡时期的设想，可视地方经济的不同情况通过试点的方式进行“增量改革”。

(一)宅基地使用权的取得

我国经济水平相对发达国家来说不算高，长期的“重工轻农”的历史形成了城乡有别的二元化经济结构。与此相对应，社会保障体系也同样是城乡有别，对城镇居民实施的是以货币支付为主要方式的社会保障制度，而对农民实施的则是以无偿提供宅基地使用权与土地承包经营权为特征的实物式生存保障制度。在覆盖全国的社会保障制度尚未建立之前我们仍旧要坚持宅基地的保障性，因此在对宅基地使用权的取得上做出如下设计。

(1)坚持2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定：各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。(2)只有本集体内部成员符合宅基地原始取得的主体条件。(3)按照能够生存发展的原则来规定个人应有的居住面积，遵循“一户一宅”的规定以户为单位划拨宅基地。(4)宅基地划拨具有一次性特征，如因转让、抵押、赠与等原因失去原有宅基地的不得再申请土地。(5)面积超标的部分应酌情收取宅基地使用费。(6)宅基地使用权的期限视我国农村社会保障建设的情况而定。在没有普及社保的情况下，仍应该以宅基地的保障性为前提，无限期使用。

(二)宅基地使用权的明晰

由科斯及其追随者创立的“新制度经济学”，其核心一个是“产权”：产权界定与否，直接影响到了人们产权流转的成本和收益；另一个是“交易成本”，所谓交易成本，就是人们之间相互行动时所引起的成本。由此看见，明晰的产权关系是土地资源得以有效配置和利用、降低交易费用、降低外部性影响的基本条件。应尽快出台《宅基地管理法》，从法律上进一步明确界定土地所有权主体，将其具体确认到村民小组或村集体经济组织，并以确权、登记、发证的形成巩固下来。秉着 “弱化所有权能，强化使用权能”的原则，减弱对宅基地以“死产”形式作为保障的方式，而更加重视它以“财产”用途，由动态走向静态。对具体对相关的申请条件、审批程序、面积标准、责任处罚等方面做出规定，合法使用宅基地的农民全部发证到户。对手续齐全、合法建造的宅基地及其地上附属物，可借鉴城市房产管理办法颁发两证——《集体土地使用证》和《房屋产权证》，明晰宅基地的使用权为其合法流转做好准备。

(三)宅基地使用权的行使与保有

现行法令中规定宅基地只能在本集体内部流转，严禁城镇市民购买宅基地。首先来看前半部分规定的合理性，既然流转对象为本集体内部的村民，也就意味着购买对象本身就有权利申请属于自己的宅基地，购买动力并不强烈。如此一来，这样需求微弱的市场难以形成。对于严禁城镇市民购买宅基地的规定也值得商榷。现行立法严格禁止宅基地使用权的抵押、出租和转让。而“地随房走”是我国现行法的一项基本原则，法律虽然禁止宅基地使用权可以转让，但是不禁止房屋所有权的转让，这样在实际操作上就十分矛盾。