统筹城乡社会保障制度发展的建议

　　根据我国经济社会的发展阶段和发展趋势，我们对近期内统筹发展我国城乡社会保障制度，提出一些看法。由于社会保障制度极其复杂，我们没有也不可能对该制度的所有方面提出意见，下面的建议仅仅涉及基本养老、基本医疗、最低生活保障三项主要制度。
　　
　　一、沿海部分城市统筹城乡社会保障制度发展的新趋势
　　
　　趋势一：城乡居民基本养老保障制度趋向三层结构
　　基于分类施保、全员覆盖原则，沿海部分城市在完善城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险的同时，结合本地实际，根据城镇个体劳动者、被征地人员、“双放弃”农民、城乡老年居民、农民工等群体的不同特点，建立了类别多样的基本养老保障政策，基本覆盖了城乡全体居民。然而从情势发展看，城乡居民基本养老保障制度日益呈现三层结构。
　　第一层是企业职工基本养老保险，主要对象是国有、集体企业职工和非公有制经济组织从业人员。第二层是城乡居民社会养老保险(暂定名)，夺杭州市区称之为“低标准缴费、低标准享受”养老保险(俗称“双低”养老保险)，在上海市冠之为小城镇社会保险(俗称“镇保”)。“双低”养老保险主要针对征地农转非人员和农民工两类群体，“镇保”瞄准的对象是郊区小城镇地区的从业人员及征用地人员。上海市权威人士表示，在条件成熟时，力争把农村社会养老保险参保对象纳入企业职工基本养老保险制度。可以预见，“镇保”覆盖的对象将是所有未参加企业职工基本养老保险制度的从业人员。第三层是城乡老年居民养老补贴或服务。主要模式有三：一是非缴费型的养老补贴，如上海市城镇高龄无保障老人社会保障办法和老年农民养老补贴办法，苏州、无锡等城市实行的城乡老年居民社会养老补贴制度。二是缴费型的养老补贴，如杭州、宁波等城市实行的城镇老年居民生活保障办法。三是非缴费型的养老服务补贴，如北京、上海、大e6c29e3cd638af4877cb276d60a2084d连等城市实行的居家养老服务财政补贴制度。=三者的主要区别是：第一、三种模式个人无需缴费，普惠制，即符合条件的所有老年居民均可享受财政补贴。第二种模式个人需部分缴费，财政给予适当补助；第一、二种模式重在老年居民的收入维持，第三种模式强调的是老年居民的服务保障。
　　上述结构的主要特征有三：一是保障对象各有侧重。尽管第一、二层都是针对城乡从业人员，但前者更多覆盖的是那些缴费能力较强的正规组织就业人员，后者重点纳入的是那些缴费能力较弱的非正规组织就业人员、被征地人员、务农农民和农民工。第三层则是专门为城乡无保障老年居民设计的。二是保障资金来源不一。第一、二层的养老保险费均源自个人、单位缴费。但与第一层相比，第二层在缴费基数、缴费比例方面被明显调低。第三层的非缴费型补贴或服务，资金全部来自各级财政，而缴费模式的资金有相当比例由各级财政承担。三是保障待遇梯次下降。总的方向是：第一层保障待遇最高，第二层次之，第三层最低。具体到第三层，缴费模式的补贴标准高于非缴费型补贴或服务，城镇老年居民的补贴标准高于农村。
　　趋势二：城乡居民基本医疗保障制度趋向两层结构
　　根据国家现行政策和对象的不同特点，各地逐次分阶段出台了诸多基本医疗保障政策，如城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇老年居民大病住院基本医疗保险、城镇少年儿童大病住院基本医疗保险、被征地人员基本养老保险、新型农村合作医疗保险，城乡居民合作医疗保险，等等。但从发展趋势分析，城乡居民基本医疗保障有复合成两层结构的态势。
　　第一层是城镇职工基本医疗保险，主要对象是城镇从业人员。第二层是城乡居民社会医疗保险(暂定名)，参保对象为所有未参加城镇职工基本医疗保险的城乡居民，主要包括城镇非从业人员，农村居民、被征地人员和农民工，如嘉兴市城乡居民合作医疗保险和苏州市城乡居民社会医疗保险等。
　　与城镇职工基本医疗保险相比，城乡居民社会医疗保险的主要特征有三：一是基金筹集源自个人缴费、政府适当补助，对城乡困难群体(如低保家庭、特困职工、重症残疾人等)实行财政全额补助。二是筹资标准和保障待遇城乡统一，并相应调低。三是新型农村合作医疗逐步向城乡居民社会医疗保险过渡。
　　趋势三：覆盖城乡的最低生活保障制度趋向综合救助
　　中央决定，今年将在全国范围内全面建立农村居民最低生活保障制度。这意味着，“全民低保”目标有望实现。然而，从沿海部分城市的最新进展看，城乡最低生活保障制度在日益完善的同时，正在向综合救助的方向发展，即在应保尽保、应补尽补的基础上，逐步把教育、医疗、住房、就业等内容引入恢制度，力求把它打造成保障城乡困难群体基本生活的综合平台。
　　
　　二、当前统筹城乡社会保障制度发展亟待解决的问题
　　
　　沿海部分城市向统筹城乡社会保障制度发展所发生的部分“质变”，总体上是积极的，对全国也有先导作用。首先，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，顺应了当地工业化、城镇化快速发展的现实需要。在经济又好又快发展、农村居民绝对人数和相对比例明显下降的情况下，如若仍局限于现行城乡分割的社会保障制度，仍把农村居民置下法定养老和医疗保险之外，既非审时度势之举，也有违社会公平。其次，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，是立足现实、着眼长远的理性选择。城镇职工基本养老和医疗保险的制度设计存在诸多缺陷，如高保险费使大量城镇个体劳动者、农村居民、农民工等低缴费能力群体被排斥在养老保险制度之外，等等。而城乡居民社会养老保险和城乡居民社会医疗保险制度的创新设计，既响应了城乡居民在养老、医疗方面的迫切需要，也顺应了国际社会保障的发展趋势。第三，对城乡老年居民实行养老补贴或服务，对无缴费能力或弱缴费能力的城镇非从业人员和广大农村居民实行财政适度补助，突显了政府着力维护公平正义和公民基本健康的责任和意愿。
　　不过，要使城乡统筹社会保障制度在稳健和创新中有序发展，当前亟待解决以下三个方面的问题：
　　
　　(一)基本养老和医疗保障制度趋向三、二结构能否超越区域界限
　　基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，目前仅发生于沿海部分经济较为发达的城市。经济欠发达地区或城市未来的发展是否也会遵循同样的路径。如是，应采取何种时序结构，选择什么样的突破口，值得我们深入研究。
　　
　　(二)如何有系统地协助广大农村居民加入城乡居民基本养老保险
　　直面的现实是：一方面针对农村居民的养老问题，国家专门建立了自愿参加的、储蓄积累型的农村社会养老保险制度。要使参保农民整体加入强制型的城乡居民社会养老保险，面临制度整体转换的障碍。另一方面，农村居民尤其是务农农民缴费能力普遍较低，如果没有政府财力的支持，如果不进行制度创新，农村社会养老保险制度要实现“升级换代”难度很大。事实上，新型农村合作医疗要转换成城乡居民社会医疗保险业也面临同样的问题。
　　
　　(三)城乡老年居民养老补贴或服务是地方政策还是国家福利
　　基于财力和需要，沿海部分城市先后建立了“广覆盖、低水平”的城乡老年居民社会养老补贴制度和城乡居民社会医疗保险财政适度补助制度。然而问题是，这两项制度是有条件地区居民独享的“专利”，还是所有公民普享的权利。如是后者，在地方财力有限的情况下，中央政府应如何扮演主导的角色。
　　
　　三、统筹城乡社会保障制度发展的思路及建议
　　
　　(一)核心理念
　　制度建设，理念先行。探索建立统筹城乡的社会保障制度，应把实现底线公平作为首要目标与核心价值。所谓“底线公平”，是指政府和社会有责任确保每个公民能过上有尊严的生活所必须的基本条件。具体到城乡社会保障，底线公平意味着有些制度和项目是最起码的、必不可缺的、非歧视性的，是政府和社会必须坚守并承担的责任“底线”。而底线以上或以外的部分，可以由企业、社会组织和个人去承担，是有选择的、有差异的。
　　基于国际经验和我国国情，“底线”至少包括老有所养、病有所医、贫有所助三个方面的内容，其表现在制度上，则是城乡居民基本养老和医疗保障制度、最低生活保障制度。
　　　
　　(二)总体思路
　　1、近期目标：三项制度、多层结构
　　到2010年，统筹城乡社会保障制度应着力围绕“三项制度、多层结构”的目标进行建设。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“多层结构”是就基奉养老和医疗保障制度而论，意指在国家社会保障战略框架下，鼓励各地结合当地实际和不同对象特点，逐次分阶段建立形式多样的养老和医疗保障政策，力争实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。
　　鉴于经济欠发达地区或城市在短期内难以实现真正意义上的养老、医疗保障制度的城乡统筹发展，可以在不断完善城乡最低生活保障制度的基础上，逐步增加城乡医疗、教育、住房、就业等专项救助，使之成为探索城乡社会保障制度统筹发展的一个战略突破口。
　　2、中期目标：三项制度、三二一结构
　　到2020年，统筹城乡社会保障制度发展的重点应是确立“三项制度、三二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“三二一结构”中的“三”是指基本养老保障由多层结构转变成三层结构，即城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和城乡居民无保障老人养老补贴及服务；“二”是指基本医疗保障由多层结构转变成二层结构，即城镇职工基本医疗保险、城乡居民社会医疗保险；“一”是指城乡最低生活保障制度。
　　3、远期目标：三项制度、二二一结构
　　到2050年，统筹城乡社会保障制度最终形成“三项制度、二二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“二二一结构”中的第一个“二”是指基本养老保障由三层结构复合成两层结构，即城乡从业人员基本养老保险和国家养老金；第二个“二”是指基本医疗保障南城乡从业人员基本医疗保险和全民初级卫生保健两部分组成；“一”是指城乡最低生活保障制度。
　　城乡从业人员基本养老保险和医疗保险，覆盖对象为城乡各类从业人员，资金筹集以个人和单位缴费为主，政府对困难群体适当补助；缴费标准全员统一，保障待遇与实际缴费挂钩；养老保险与医疗保险捆绑缴费。国家养老金和全民初级卫生保健面向全体城乡居民，所需资金全部由各级财政分担。
　　
　　(三)具体建议
　　考虑到中期目标具有较强的规划意义和参考价值，对策建议部分以此为重点。
　　建议一：不断夯实城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度。并把重点放在提高两项制度的覆盖面和保障对象受益率上。
　　建议二：大力发展城乡居民基本养老保险和城乡居民社会医疗保险制度。城乡居民基本养老保险重点取向有二：一是应更有系统地把仍未纳入城镇职工基本养老保险的城镇个体劳动者、农民工、劳动年龄段被征地人员等引入该制度。二是创造有利条件，吸引广大劳动年龄段的务农农民加入这一制度。可行的办法有：开放制度，鼓励有条件的农民加入；增加财政投入，帮助缴费能力较弱的农民进入。城乡居民社会医疗保险的着力点有二：一足把新型合作医疗保险逐步转换为城乡居民社会医疗保险。二是帮助农民工纳入该制度。
　　建议三：努力扩大城乡老年居民养老补贴或服务覆盖面。有效策略有二：一是放宽准入条件，如年龄以65岁为宜、居住时间不宜过长等。二是提高服务水平，如适度增加补贴水平和服务项目等。
　　建议四：着力提高最低生活保障的综合救助能力，使之成为保障城乡困难群体基本生活，促进他们融入主流社会和劳动力市场的基础性制度。与此同时，要采取有效措施，积极促进救助对象尤其是有劳动能力的人员提高劳动技能，回归或参与劳动力市场竞争，预防出现“福利陷阱”。
　　建议五：科学设定政府在统筹城乡社会保障制度发展中的财政责任。就三项制度论，城乡最低生活保障制度，政府应负完全责任。城乡基本医疗保障，政府应负主要责任。城乡基本养老保障，政府应负有限责任。相对下城乡各类从业人员，政府应对非从业人员和边缘劳动力承担更大的财政责任。
　　建议六：积极推进企业年金和补充医疗保险，发展商业保险，形成多层次的社会保障体系。
　　
　　(作者单位：中国社科院社会学