制度建设视角下的杨浦“一线工作法”

　　“一线工作法”是由中共上海杨浦区委创造的，关于区级党政机关干部每月定时定点到居民区联系群众、服务群众的工作制度。该制度在杨浦区已经坚持执行了3年多，并且对于杨浦区的改革发展，以及区域党群关系建设起到了显著的促进作用。
　　
　　一、改革创新时代需要建立密切党群关系的新制度
　　
　　从革命党走向执政党，党在革命战争时期与人民群众之间建立起互相依存的血肉联系，为党的执政奠定了坚实的历史基础。执政半个多世纪以来党群联系的条件与实现形式都发生了变化：一是与革命时期相比较，执政党的责任发生了变化。党必须履行执政的责任，通过制定正确的方针、政策不断地满足人民群众发展着的物质文化需求，通过提高政府管理水平和自身队伍建设引导各阶层的群众提高素质适应现代社会的发展。二是执政环境下成长起来的党的各级组织和干部，对联系群众体验发生了变化。当代党的各级组织和党员干部不再具有革命战争年代必须依靠人民群众的亲身体验，反之则因长期掌握权力，党的领导和执政可以较多地通过政权的力量表现出来，比如长官意志可以通过上升为国家的法律得到强制执行，因而容易削弱党政干部联系群众的工作动力，滋生官僚主义和腐败。三是改革开放的深入使党组织联系群众社会环境也发生了变化。市场经济体制下人们的居住迁徙和就业选择自由度加大，使人们的社会交流交往的时间与空间范围大大延伸，交流交往的方式也发生了很大变化。这些变化使原先计划体制下单位制的联系群众方式和思想工作方式，已经不相适应。同时，党政机构的“科层制”也加剧了党群联系的渠道不畅通。
　　中共上海杨浦区委在地区建设从“工业杨浦”向“知识杨浦”转变的同时，制定党政干部每月定时定点联系居民区的制度。这一制度以“情况在一线了解，问题在一线解决，感情在一线交融，干部在一线考评”，被人们称之为“一线工作法”。“一线工作法”创新之处在于，一方面这是通过创新党的制度建设，对党员干部到基层作出制度性的规范，打通党群联系的红色通道；另一方面这项制度突破了党政机构的“科层制”局限，使杨浦区千余名长期在机关工作的党政干部，无论处于何种岗位，无论岗位职责中有没有与基层接触的规定，都能够经常到基层，与基层群众面对面地直接沟通，了解基层群众生产方式和生活方式的变化，了解基层群众遇到的问题和困
　　难；再一方面这一制度也满足了基层群众知情和参与地区建设发展的需求，并且从中开阔视野，提高认识。
　　
　　二、党的制度建设需要有相应的运作机制相配套
　　
　　制度建设要与制度的运作机制建设相伴相生。与制度配套的运作机制的功能是使制度从文字形式，转化为人们的思想意识，进而在具体行为中得到体现。因而相应的运作机制是制度到人们行为规范必不可少的中介传递。缺乏相应运作机制的制度往往会流于形式，成为一纸空文。因此在重视制度建设科学性的同时，也要重视其运作机制建设的科学性。杨浦区的“一线工作法”作为区级党政机关干部联系群众、服务群众的工作制度，也有一整套相应的运作机制。
　　第一，是关于干部联系群众运行机制。其中：区委设立了专门领导小组进行领导、部署和督察；领导小组下设办公室，负责“一线工作法”的具体运行工作；在街道层面，街道党工委和居民区党组织负责干部定点联系居民区的具体组织落实。该机制特点是实现区委区政府与居民区的上下联动。
　　第二，是关于群众反映问题的梳理与解决机制。该机制的特点是实现了党政机构之间和区的层面与街道层面的联动。干部深入居民区基层，最主要的目的是解决群众的“急难愁”和“三最”利益问题。应当说，基层群众所反映的问题，情况非常复杂。其中就问题生成的原因而言，有的产生于市场经济发展和地区建设过程中，有的是人民生活水平提高后产生的新问题，也有的源于政府机构有关部门工作不到位。就问题的性质而言，有的属于历史沉淀，有的涉及到政府、市场和社会等多方领域，有的涉及多个层面的利益主体，因而有些问题解决的难度比较大。“一线工作法”建立了相应的“问题梳理和处理”机制，将问题分成“一般问题”、“疑难问题”和“综合性疑难问题”三类，明确各类问题解决的主体。这套机制在问题的传递方面融通了党政之间和机关科层之间的分隔；在解决问题的职责方面又尊重党政和机关各部门之间的科学分工，提高了解决问题的效率。
　　第三，是干部联系群众工作的考评激励机制。该机制的特点是采取“日常和年度相结合”，把对干部的日常考评权交给群众，即由区领导小组指导协调，重点考评领导干部和职能部门解决问题的力度，以及人民群众的满意度。其具体的运作是：区委办、区府办对问题进行跟踪联系，直接收集当事人对问题解决的“满意度”作为日常考评的依据。领导小组办公室每月刊出一期《“一线工作法”简报》，及时反馈社区群众的意见，刊登区委办、区府办跟踪联系、督察等情况，弘扬先进。每半年组织一次对领导干部的测评，由居委会组织社区干部、群众对领导干部在定点联系工作中的出勤情况、精神状态、为民服务的意识、处理问题的能力等进行测评。领导小组办公室每年组织一次对职能部门的考评，由居委会组织居民群众对区有关职能部门解决处理群众提出问题的“满意度”进行测评。测评的结果作为对领导干部和职能部门全年工作情况评估的重要依据。
　　上述三套机制保证了“一线工作法”及其价值目标的实现。
　　
　　三、党的制度建设需要重视经常的和执行力的两方面建设
　　
　　保持制度的长期有效，就要有经常的和执行力的两方面建设。所谓制度的经常建设，即保持制度执行不衰退的建设，主要包括制度执行的定期检查、推进和完善性建设；所谓制度的执行力建设，即注重制度有效性及其价值实现的建设，主要包括制度执行主体对制度自觉主动执行、全面执行、有创造力的执行和有效执行的建设。制度的上述两种建设互相融合，互相作用，成为制度的两个基本建设方面。
　　在制度的经常性建设方面，杨浦区委着力于“一线工作法”制度的完善。如：把“一线工作法”纳入区委年度常规工作的落实与检查范畴；为“一线工作法”逐步构建起四个与基层群众联系的平台（定点联系居委会平台、“书记百姓网上通”、“区长在线”等网络信息平台、结对共建平台、干部下基层上党课的宣传教育平台）；把“一线工作法”的范围从区属向区域延伸，覆盖面扩大到区域内的高校、研究院所、企业、部队，与群众骨干、团队领袖、知识分子、企业家等社会各界建立经常联系等等。总之，把“一线工作法”制度完善成一个“党委统一领导、组织部门牵头、党政部门各司其职、社会各方共同参与”的联系服务群众的工作体系。制度的完善过程实质上也是制度创新的过程。制度的经常性建设不仅为制度的执行注入了活力，也使常建常新的制度能够不断满足在科学发展趋势下加强党和政府与人民群众之间联系的需求。
　　“一线工作法”制度的执行力可以检验地方党委的执政能力和党政干部队伍的整体素质。加强这项制度执行力建设可以收获多重效应。就党政干部而言：干部定时定点到基层一线，能够直接了解基层社会各阶层群众的实际状况和不同需求，并且从中意识到自己的责任和使命，提升自己发现问题和解决问题的能力，从而转变作风，增进对人民群众的感情，改造自我的价值观。就基层群众而言：人民群众是“一线工作法”直接受益者。这不仅是党政干部能够帮助基层群众解决“急难愁”问题，而且还能够带去党和政府的政策和发展蓝图，使基层群众在与党政干部直接沟通中懂得自身的利益与价值，懂得改革开放与现代化，懂得科学发展和社会和谐，进而认同中国特色社会主义。就杨浦区的决策部门而言，则能够通过“一线工作法”体现民主决策和科学决策，尤其是使重大决策获得广泛的民意基础。就党的各级基层组织而言，则实现了不同类型党组织之间的资源和力量的优化组合、优势互补，使党组织呈现出上下连接，左右贯通，内外结合的大党建格局。由此，杨浦区委向各级党政机构提出了增强核心执行力的要求：在“一线工作法”制度的执行力建设方面，首先是领导核心层身体力行认真执行，作出表率。同时提炼“一线工作法”的综合价值目标“党员干部受教育，广大群众得利益，社会生活更和谐”。最后是严格的执行机制和监督机制作保障。“一线工作法”制度执行力建设使杨浦党政干部形成到基层一线的自觉行动，使基层群众遇事向党政干部反映沟通成为习惯。
　　
　　作者单位：中共上海市委党校
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