上海农村基层组织功能与运行机制研究

　　改革开放近30年来，在市场经济条件下上海农村经历着工业化、城市化和全球化带来的“千年未有之大变局”，农村基层组织也发生了多元化的变迁和创新。在农村经济社会已经发生并将继续深刻变化的历史条件下，特别是在建设社会主义新农村的新形势下，探索上海农村基层组织的有效组织形式，实现农村基层组织功能的合理转变，建构高效的村级组织运行机制，尤其具有重要意义。
　　
　　一、上海农村基层组织的历史考察
　　
　　当前上海市农村基层的组织结构是在新中国成立后的历史发展进程中逐步形成的，经历了十分曲折的发展过程。
　　（一）新中国成立初期上海农村基层组织的建立（1949-1958年）。主要创建了两类组织：一是农村基层党组织和政权组织。各乡建党委组织，各村建立党支部；在农村基层实行民主建政，在改造旧保甲制的基础上，建立了新农会和村政权。二是农村经济组织。最先创建的是互助组，后又创建了初级社和高级社。同时，注意把一些具有现代性的社会政治组织，如农会、妇女会、儿童团、民兵组织等引入乡村，进而改造乡村社会。建国初期，上海农村基层组织建设，既继承了党在民主革命时期基层组织建设的优良传统，又充分适应了农村实际和形势发展的需要。
　　（二）人民公社时期上海农村基层组织建设的曲折探索（1958-1983年）。从1958年下半年开始，我国农村进入了人民公社时期，上海也不例外。全市取消乡镇政府，乡镇党委改为公社党委，乡镇人民委员会改为公社社务委员会。原来的农业生产合作组织与农村基层乡（镇）政权组织合二为一，形成了经济、社会和政治三位一体的组织体系，即人民公社制度。这一时期基层党组织的功能是既要领导政治运动，又要领导和监督本单位的行政机构和群众组织，即实行“统一领导”，其功能实现途径，从主要依靠思想政治手段向依靠“行政权力”转变。
　　（三）撤社建乡以来上海农村基层组织建设的新阶段（1983年至今）。20世纪70年代末80年代初，席卷中国农村的家庭联产承包责任制的实行，最终促成了人民公社体系的解体，由此引发了全国乡村组织体系的重构。到1984年春，上海农村普遍建立了乡(镇)人民政府、村民委员会。1985年春，又普遍将公社改为乡经济联合社，大队改为村经济合作社，成立地区性合作经济组织，逐步理顺了乡(镇)政府与合作经济组织、与企业的关系。政社分设和政企关系的调整，为郊区经济逐步适应社会主义市场经济发展打下了基础。撤社建乡后，乡镇以下的农村基层恢复了村建制，乡村社会的自治地位开始恢复。1987年国家颁布了《村民委员会组织法（试行）》，上海农村开始实行村民自治。1990年全国农村村级组织建设座谈会后，上海郊区加强了以党支部为核心的村级组织配套建设。
　　上海农村基层组织变革的历史发展进程向我们揭示了一些启示：任何时候都要重视农村基层组织建设；农村基层组织建设要与农村经济社会发展相适应；农村基层组织建设要尊重农民主体地位；农村基层组织建设要重视基层民主建设；农村基层党组织要明确自身功能定位。
　　
　　二、农村基层组织建设的主要问题和现实背景
　　
　　（一）当前上海农村基层组织存在的主要问题。课题组走访了本市宝山、松江、金山等区，通过对区委组织部负责同志和部分老同志以及不同历史时期曾担任过乡镇、村的支部书记或党员代表进行集中座谈或者个别访谈，掌握了大量第一手材料。在调研中发现，上海的农村基层组织建设在市委、市政府的领导下，取得了较大成就，但与建设社会主义新农村的要求相比，还存在着不少问题，概括起来主要表现在以下几个方面：1.基层组织工作主体面临多重危机，主要表现在：（1）“两委班子”成员老化，战斗力弱化；（2）工作能力欠缺，权威日趋下降;（3）利益相对独立，干部官僚化凸显。2.基层组织功能作用难以适应新农村发展需要，主要表现为：（1）基层组织功能与经济社会关系变化不适应；（2）基层组织作用发挥与村民要求有差距。3.基层组织现有运行方式面临多重矛盾制约，主要表现是：（1）村民委员会和村党支部之间体制矛盾的制约；（2）村级组织经济实力对村级组织的服务功能的制约；（3）传统村级组织运行惯性的制约。4.农村基层组织工作对象陷入人才匮乏和政治冷漠困境，具体表现在：（1）农村人才匮乏现象突出；（2）农民对基层组织认同感弱化。
　　（二）农村基层组织建设的现实背景。随着家庭联产承包责任制和村民自治在广大农村的全面实施，农业税在中国农村的全面取消和建设社会主义新农村的提出，农村基层组织形式也发生了相应变化。
　　1．组织权力：从高度集中向逐步分散转变。1978年经济体制改革以前，中国的经济体制是一种典型的计划经济形式，重要的生产资料和消费品都由中央部门进行配置。与此经济关系相适应，在政治上体现为人民公社制度的集权体制。人民公社制下的村基层组织既是政府政务的代理机构，也是一级经营管理单位，负责本村的生产计划制订，土地利用管理，组织农产品生产与交换及农民的收入分配等等，村组织集经营权与所有权于一身，权力高度集中。实行家庭联产承包责任制后，逐步废除了人民公社制，重建乡村基层政权，农村体制结束了多年来对农村基层生产单位的层层平调和剥夺，从制度上保障了农民集体经济对生产资料和产品的所有权，保障了农民在农业生产和各项经济事业经营中的自主权。与此同时，村组织权力也出现分散与弱化现象，原有的组织管理构架被打破，农民群众的自主性大大增强，对组织的依赖程度明显降低。
　　2．社会形态：从单一化向多元化转变。人民公社制下的农民被高度集中起来，“大锅饭”割断了劳动与劳动贡献的联系，过分强调整体性，把集体与个人对立起来，忽视甚至否定个人的作用，农民个体被严重地抑制和排斥。随着经济、政治和社会条件的变化，农村在坚持土地等基本生产资料公有的前提下，出现了经营权与所有权的相对分离，农民拥有了对生产资料的所有权和对土地的承包经营权，成为生产与经营的主体。农村的产权结构也从改革开放前的单一国家产权向多元异质的产权结构（包括集体产权、私人产权、股份产权等多种形式，集体产权也有多种运营形式）转变，农村社会结构和价值取向也呈现多元化。随着各种社区性、企业性和社会性组织的发展，它们必然要求参与权力资源、经济资源和社会资源的配置，此时的农村治理是“要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”，除了政府这个治理主体之外，还存在其它的治理主体(如村民自治组织、企业和民间团体等)，即治理的主体是“多元的”，由它们共同对乡村社会进行治理。
　　3．治理方式：从人治向法治转变。家庭经营导致财富分配向个人倾斜，这为产权的界定实施提供了条件，为特权产生的制度、经济、文化观念等条件的消亡提供了环境，也为法治的制度需求奠定了基础。在此基础上，平等契约、自由交易制度性市场规则和基本观念、行为规范开始形成。市场经济的发展和村民自治的推进，冲击了农民的传统观念，农民个人主体意识越来越强烈，民主法制观念不断成长，个人权利意识渐渐明晰，市场观念和契约意识也逐步形成。这就对基层党组织“牧羊”式的管理方式和“为民做主”的领导方式提出了挑战。家庭经营实施后，村组织权力出现弱化，农户与村组织之间的关系处于松散状态，要保证村组织与农户的合法利益，个人的行为和意志力量不再起主导作用，依法治村便成为农村社会发展的必然趋势。
　　
　　三、进一步完善上海农村基层组织建设的思考
　　
　　
　　上海农村城市化、工业化进程日益加快，在这一过程中，伴随着整村改造、土地征管、集体资产处置、社会保障、劳动就业、组织管理体制变革等一系列现实问题，面临着农村经济社会结构和运行机制以及群众的思想观念、生活方式、生产方式的深刻变化，这就对农村基层组织建设提出新要求。以下是本课题组就完善上海农村基层组织所作的一些思考。
　　（一）实现党组织领导方式的转换。村党组织是村里各种组织和各项工作的领导核心，是党联系广大农民群众最直接的桥梁和纽带，是贯彻落实党在农村的各项方针政策、带领群众投身社会主义新农村建设的战斗堡垒。{1}因此农村基层组织建设的重中之重是完善村党组织功能。
　　1．实现由具体参与为主向政策引导为主的转变。村级党组织的传统功能是直接管理具体的经济发展社会事务。实行家庭联产承包责任制后，特别是《村民委员会组织法》颁布实施后，村级党组织既不能再直接动员和组织生产，也不能直接以组织的名义办理本村的公共事务和公益事业。农村基层组织的管理形式正从行政权力化系统向民主自治化转变。农村基层党组织的领导主要体现为政治领导和思想领导，而不是对村民自治组织权力的具体运作。村党组织要完成由过去的“为民做主”到“让民做主”的观念和角色转变，其工作主要的不应以行使决策权、执行权来实现党的“意图”，而是要引导农民贯彻执行党的方针政策，引导基层群众的政治参与，以服务的行为获得领导者资格。
　　2．实现由行政管理为主向社会服务为主的转变。村级党组织的功能转换，就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村“社会关怀和利益协调为轴心的功能结构”。{2}村级党组织应该有意识地通过对农村群众的精神关怀、政治关怀、生活关怀去拓展社会空间，去巩固和扩大自己的群众基础。应该有意识地为农民提供现实服务，包括支持村民依法行使民主权利，支持村民依法从事生产经营活动，帮助农村群众抗击各种自然灾害，恢复生产和生活秩序，调解农村各种民间纠纷，努力营造良好的社会环境等。这种转变，实质上就是要在保证农村党的基层组织发挥领导核心作用的同时，“逐渐脱出行政的色彩，把社会归还社会本身，把行政归还行政本身，把经济归还给经济本身，从而把政党归还给政党。”{3}
　　3．实现由直接推动为主向沟通协调为主的转变。基层党组织既要执行上级的决策，又要面对广大群众，这种特殊的地位使其在政策过程中处于既“输入”又“输出”，还要贯彻执行的衔接点上。这一“点”是构建上下沟通机制不可缺少的环节。{4}村级党组织有条件在促进上下沟通、人民群众的利益表达方面发挥重要作用。农村基层组织应当开展调查研究，掌握农村、农业和农民问题的最新动向，及时、准确、全面地向各级党政领导部门反映情况和问题，让中央和上级了解各地农村的真实情况，以便作出科学合理、切实有效的政治决策，将广大农民的利益要求综合进国家政策之中。面对农村的利益多元、价值多元、文化多元的社会形态，村党组织要重点拓展协调各方利益的功能，全面反映城市化进程中各种利益诉求，综合运用法律、行政、市场等手段，协调各种利益关系，逐步构建新的利益调节机制，确保城市化进程的和谐稳定。
　　（二）合理配置农村组织资源。农村体制内既有的各类组织作用如何发挥，如何与党组织形成新农村建设的组织资源合力，亟需探讨。此外，近年来，随着利益主体的分化和利益结构的多元化，农村出现了大量反映各种利益主体诉求的新的社会组织，如何引导和培育符合农村经济社会发展需要的社会化组织，是当前新农村建设面临的一个重要课题。
　　1．优化现有农村组织结构。农村组织建设的第一个层次是改善既有体制内的农村组织。农村社会要提高农民组织化程度，应改革现有的组织体制，优化其结构功能。农村的组织资源十分丰富，包括农村基层党组织、村民委员会、集体经济组织、共青团组织、妇女组织和民兵组织等。社会主义新农村建设是一项艰巨、复杂的系统工程，需要形成整体合力。
　　首先，加强以村民自治为核心的基层民主建设。为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农业和农村各项事业的全面发展，实现农业和农村发展的目标和任务，必须进一步扩大农村基层民主，全面推进村民自治，加强农村基层民主政治建设。明确划分农村基层党组织与村民自治组织的职责权限，形成一个合理分工、团结协调、相互监督、有序运作的村级管理体制，是推动农村经济社会发展、化解农村基层矛盾、维护农村社会稳定的关键。为有效地协调好村委会与村党支部的关系，使党组织和村民自治组织这两种性质不同的组织发挥各自应有的功能，需要从以下三个方面努力：一是从制度上合理划分党支部和村委会的职权范围，并使二者实现不同层次上的协调和统一，在职权划分上要体现党组织管方向性“大事”，村委会管具体事务的原则。二是充分发挥党支部的凝聚力和党员在选举中的先锋模范作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。要重视党员发展工作，注重将村民中的优秀分子特别是村委会干部吸纳到党组织中来；要通过民主选举将党员中的优秀分子选为党组织领导人。三是要加强村民委员会的自身建设，严格按照村民委员会组织法开展工作。
　　其次，充分发挥农村共青团和妇联组织的作用。要加强青年、妇女等群众组织建设，支持他们按照各自的章程开展工作，充分发挥作用，努力形成建设社会主义新农村的整体合力。{5}具体需要做到：一是要把共青团建设放在重要位置。以党建促团建，分期分批整顿建设好目前松散瘫痪的农村基层团组织，特别是加强团组织书记的选拔培养工作。二是高度重视农村妇女组织的建设工作。完善妇代会制度，建立健全妇女教育活动阵地，如“妇女之家”等。
　　2．培育农村新型社会化组织。农村组织建设的第二个层次是培育新型社会化组织。多元的经济组织、互助组织、文化组织等社会团体的建立，是改善村庄行政区划的纵向关系纽带和宗族的强关系纽带，加强横向的、弱关系的社会纽带，从而增强社会资本的重要途径。
　　首先，发展农村新型合作经济组织。从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制开始，我国的市场经济已经在各个领域向纵深发展。在农业和农村经济发展方面，农产品市场普遍呈现供过于求的局面，分散的农户作为市场主体，对新的形势显得很不适应，他们难以凭借个人的力量，在千变万化的国内外市场中参与竞争，提高农民的组织化程度已经成为全社会的共识。
　　农村发展慢、农民增收难，这与一家一户的“小农经济”生产方式密切相关。这种生产方式无法适应广泛联系的“市场经济”。农民分散经营的盲目性大，参与市场谈判的地位弱。为了解决这个问题，一种将农民组织起来的专业协会应运而生。这种专业协会是把经营同类农产品的农户组织起来，建立民间性的自由自愿、互惠互利的群众组织，提高了农民进入市场的组织化程度。党的十七大报告明确提出“发展农业专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。”专业协会是“民办、民管、民受益”的民间组织，为了使这些民间组织在农村经济发展中真正发挥作用，克服其规模小、市场竞争力弱以及经营管理不规范等弱点，村级党组织可以在其中发挥重要的作用，如近年来在广大农村兴起的“支部加协会”的模式。村级党组织积极领办、创办协会，依托协会带动和服务农户，积极为协会的发展壮大提供支持和服务，充分发挥党员在协会中的骨干带头作用。“支部加协会”的工作模式，使农村基层党组织领导农村经济工作的方式，由直接决策变为出谋划策，由直接指挥变为引导服务，由直接创办经济实体变为创造生产发展条件和环境，有效地实现了从直接动员和组织生产的组织功能转换到以社会关怀和利益协调为核心的服务功能。{6}
　　其次，扶持民间社会文化组织。民间组织是社会自身力量发挥作用的重要载体，其组织化程度是衡量现代社会文明程度的重要标志。农村民间组织贴