城乡按相同人口比例选举人大代表事件的宪法学思考

　　2007年10月，在山东省淄博市淄川区举行的县乡两级人大的换届选举中，采取了城乡按照相同人口比例原则对代表名额予以分配。这一事件引起了新闻界和法学界的广泛关注与争议：支持者认为此举体现了宪法中的平等原则，代表了《选举法》的修改方向；反对者则认为此举本意虽好，但却是一种违反《选举法》的违法行为，其意义有限，不值得过多提倡。笔者这里拟对淄川选举事件做一个简单的介绍，希望能够如实展现淄川选举事件中的法律问题和宪法问题，以引起对《选举法》中的“四分之一”条款的关注，从而加快我国宪政建设的进程。
　　
　　 一、山东淄川选举事件的基本情况
　　
　　山东省淄博市淄川区辖14个乡镇、3个乡、3个办事处、1个经济开发区和淄博矿业集团，共22个选举单位，截至选举时总人口683622人。本次淄川区选举登记，18周岁以上的556592人，其中，无法行使选举权利的146人，暂停选举权利的7人，被剥夺选举权利的586人。依法登记的选民542176人，参加投票选民516151人，参选率95.2%。全区共划分选区152个，共选举淄川区第十六届人民代表大会代表253名。
　　按照2007年9月20日淄川区十五届人大常委会第三十五次会议通过的川人发[2007]39号《关于区、乡（镇）两级人民代表大会换届选举工作的安排意见》，对淄川区的县乡两级人大的换届选举工作做了系统的安排。并于2007年10月25日下发了川人发[2007]45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，在该决定中明确指出：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为253名，按照分配代表名额的有关规定，决定对我区人民代表大会新一届代表名额按照城乡相同比例分配到各选举单位。具体分配情况由区选举委员会依法确定。”
　　与此同时，淄川区选举委员会于2007年10月25日通过了川选[2007]4号文件《淄川区选举委员会关于区第十六届人大代表名额分配的通知》。该通知规定：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为253名。分配方法已经区人大常委会会议通过，确定我区按照城乡相同比例分配的原则，分配到各选举单位。望你们按照分配代表名额的有关规定，依法分配到辖区内各选区。具体分配方案务于11月1日前上报区选举委员会。”
　　山东淄川的城乡按相同人口比例选举人大代表事件一经公布，立刻引起了媒体和法学界的强烈关注。2007年12月29日下午在中国人民大学法学院举行的“2007年度中国十大宪法事例发布暨学术研讨会”上，“淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表事件”高票入选2007年度十大宪法事例[1]。而在山东具有主流影响的《齐鲁晚报》则把此次事件看做是全国的一次首创，认为“淄博市淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表，此举在全国首开先河，对完善我国的选举制度意义深远。”[2]
　　
　　二、淄川选举事件是否违反了选举法中的四分之一条款
　　
　　（一）选举法中的四分之一条款
　　淄川区在实行城乡按相同人口比例选举人大代表的时候，确实经过了多重考虑，既符合党的最新政策导向，也符合淄川区的政治经济发展实际，可以看做是一次颇有意义的探索。但是，对此我们仍然需要结合我国的《选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》来为淄川区的这种行为寻找合法性依据。
　　在我国选举法中，关于城乡人口比例选举人大代表的规定主要集中在《选举法》第十二条和第十三条。《选举法》第十二条规定：
　　“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。
　　县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”
　　从《选举法》的规定来看，该法第十二条第一款规定了自治州、县、自治县的人民代表大会代表选举的城乡人口比例原则，也即是通常所说的四比一原则，意思是说农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数。通俗地讲，就是在县乡两级人大代表选举中，四个农民的选票才能抵得上一个城镇人的选票。该法第十二条第二款规定了四比一原则的例外情形，即如果在县级单位内，镇的人口特别多，或者不属于县级以下人民政府领导的企事业单位的职工人数较多的，这个时候，经过省级人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数与城镇每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一，最少可以到一比一。
　　粗略地从《选举法》第十二条来看，淄川区的人大换届选举似乎完全符合该法第十二条第二款的规定，因此《选举法》第十二条第二款也规定了在特殊情况下，城乡人口选举比例可以为一比一。但是，这里需要注意的是，《选举法》第十二条第二款所规定的一比一选举原则有着非常严格的使用条件：第一，在适用范围上，该法第十二条第二款仅仅适用于“县、自治县”的人大代表选举中，其使用条件是这些“县、自治县”的镇人口较多，或者其他原因造成的职工数量较多，这个时候才能适用一比一原则。第二，在权力来源上，这种一比一的选举原则，并不能由“县、自治县”的人民代表大会常务委员会来决定，而必须是由“省、自治区、直辖市”的人民代表大会常务委员会来决定。因此，如果严格套用这两个条件的话，我们实际上可以看出，淄川区按城乡相同人口比例选举人大代表并不适用《选举法》第十二条第二款的规定。因为：首先，淄川区是淄博市的一个“市辖区”，而不是《选举法》第十二条第二款所规定的“县、自治县”，因而，适用范围就不符合该法第十二条第二款的规定。其次，在权力来源上，淄川区实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表也并没有获得山东省人民代表大会常务委员会的批准决定，其文件依据仅仅是淄川区人民代表大会常务委员会的川人发[2007]45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，而按照《选举法》第十二条第二款的规定，淄川区人大常委会并没有自主决定实行城乡人口一比一的权力。因此，《选举法》第十二条第二款规定的一比一原则，并不适用于淄川区的人大代表换届选举中，也不能以此证明淄川区人大代表换届选举的合法性。
　　同时，如果我们结合《选举法》第十三条来看的话，淄川区人大代表换届选举中的一比一原则则是更为明显地违反了该法的规定。《选举法》第十三条：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”很明显，淄川区是淄博市的一个市辖区，按照《选举法》第十三条的规定，市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。这里，《选举法》上的规定并没有什么回旋的余地，而是采取的“应多于”的表述方式，表示没有什么例外情形。而《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第十条也明确规定：“不设区的市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。应多的倍数由本级人民代表大会常务委员会确定。”山东省的这个关于选举方面的地方性法规将具体的城乡比例确定权赋予了本级人大常委会，但是对于《选举法》中所确定的城乡人口比例应大于一比一的原则，仍然没有任何改变。因而，作为一个市辖区，淄川区人大常委会可以根据自己的情况来确定人大代表选举中的城乡人口比例，这个人口比例可以是三比一、二比一，但是无论这个比例怎么变化，都不应该是一比一。因此，无论是从《选举法》中的规定来看，还是从《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》中的规定来看，淄川区的城乡按相同人口比例原则选举人大代表都不具有合法性依据。
　　
　　（二）《选举法》中的城乡人口选举比例修改：从八比一到四比一再到一比一
　　尽管，从合法性层面来看，淄川区实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表并不符合《选举法》的规定，但是，从正当性层面来看，淄川区的这种尝试却具有极大的价值合理性，具有深远的理论价值和宪法意义，在某种意义上，淄川区的这种尝试代表中国宪政建设的发展趋向，也代表了中国《选举法》的修改方向，必将对我国的选举实践产生积极的影响。
　　在我国长期实行的城乡二元经济体制下，我国将全国公民人为地分为农业户口和非农业户口两种，农业人口常年生活在农村和城市的边缘，承担着各种各样的繁重的负担，而国家经济发展的成果，他们却很少能直接分享到；而非农业户口却由于户口方面的政策优势，享受了国家的各种政策优惠，经济发展的成果首先被城市中的非农业户口直接占据。这样一个直接的后果就是农村地区的落后和发展缓慢，与此形成鲜明对比的是城市地区的先进和迅猛发展。同时，由于城乡经济的发展不平衡，大量的农村人员开始涌入城市工作，称为“农民工”。农民工的出现一方面是市场经济自然调节的结果，另一方面也说明了城乡二元经济的鸿沟已经显而易见。农民人口大量的进入城市，使得农业与非农业人口的区分已经没有实际意义。除了仅仅具有户口上的区别外，进城务工人员已经融入了城市之中，成为城市的一个有机组成部分。但是，由于户口的存在，这些农民工却无法享受城市人口所享有的其他各种资源，因而，城乡二元结构的存在构成了城乡经济协调发展的最大瓶颈。在这些流动人口中，大多数是外出打工的农民，他们已成为我国工业化、城市化、现代化建设的主力，理应成为城市中的不可或缺的一员，但是历史上形成的城乡二元结构却阻止他们融入城市之中，使得他们只能成为城市化进程的一个无奈的过客。如今，我国城乡经济已经进入一个十分重要的发展时期，如何进一步深化城乡经济改革，促进城乡经济协调发展，已成为实现我国社会主义根本目标的重大抉择。然而，我国的城乡二元经济结构，严重阻碍了我国城乡经济协调发展。
　　从我国《选举法》的历史发展来看，我国人大代表选举中的城乡人口比例一直是困扰我国历次选举法的制定和修改的问题。1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，这是我国的第一部选举法。该《选举法》规定了城乡人大代表可以代表不同的选民人数，即自治州、县、自治县为四比一，省、自治区为五比一，全国为八比一。当时我国的城镇人口只占全国人口总数的10.6%。如果农村与城市每一代表所代表的人口数相同，城乡按相同人口比例选举人大代表，势必造成农村代表人数过多的局面。
　　1979年《选举法》修订，没有改变1953年《选举法》确定的城乡人大代表比例。
　　1982年《选举法》修改，缩小了农村与城镇每一代表所代表的人口数比例，将县级人大代表名额由农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数，改为可小于四比一直至一比一。
　　1986年《选举法》修改，维持了1982年确定的城乡人大代表比例。改革开放以来，我国的政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。
　　1995年，我国城镇人口占人口总数的比例就达到了21%。为了适应这一新情况的变化，1995年2月28日八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的四分之一。就是说，同样的人口数，农村的人大代表名额是城市的四分之一。
　　2004年《选举法》修改，维持了1995年确定的城乡人大代表比例。这符合当时我国的实际，又体现了民主渐进的原则，使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。虽然修改后的《选举法》与以前相比有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等[3]，只能说这种修改是遵循一种循序渐进的思路，希望通过随着社会经济的发展逐步实现城乡公民选举权的平等。事实上，改革开放以来，《选举法》的四次修改沿袭的就是“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的基本思路。经过了近30年的制度调整，应该说这条渐进之路离其目标已经非常接近。2007年党的十七大报告明确提出农民代表的比例问题，既反映了我国社会经济急剧发展的客观要求，也符合宪法中的平等原则和权利要求，代表了我国将来《选举法》的修改方向。农民与城市居民的人大代表所代表的人口数相等，在现有基础上扩大农民代表的比例，使农民在决定自己命运的时候有更多的话语权、决策权、监督权、参与权，对于促进城乡经济协调发展，逐步消除城乡二元结构，有效解决“三农”问题，缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设，具有重要作用。
　　
　　三、《选举法》中的四分之一条款是否违反了宪法中的平等原则
　　
　　淄川区人大代表选举事件虽然只是发生在局部地区的一个事件，但是这个事件却具有高度的典型性，集中反映了法制转型时期的中国的一个重要理论问题。这些问题主要涉及宪法中的选举权平等原则、符合宪法但违反法律事件的冲突问题。
　　选举制度是现代民主政治的基石之一，没有选举制度，就没有现代的民主政治，因此，在现代社会中选举制度与议会制度、政党制度并称为现代民主政治的三大支柱。作为现代民主政治的基础，选举制度具有多种原则。根据我国宪法和《选举法》规定的精神，我国现行选举制度贯彻的基本原则主要包括：选举权的普遍性、平等性，直接选举，无记名投票，以及代表向选民负责并受选民监督，选举的物质保障等原则。在这些诸多的原则中，选举权平等原则由于其对选举制度的基础性作用而成为选举制度的首要原则。选举权平等原则首先源于宪法中的平等原则，或者说是宪法中的平等原则在选举制度中的具体体现。我国宪法中的平等原则和选举权分别规定在宪法第三十三条和第三十四条。宪法第三十三条：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法第三十四条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。” 宪法中的平等原则为选举平等原则提供了宪法依据。从选举权的发展历史看，选举权的发展过程同时也就是一个从不平等逐渐发展到平等的过程。从选举权的性质来看，选举平等原则是选举权形式的内在要求，选举权的理论基础是人民主权理论，而作为国家主权的享有者，公民与公民之间都是平等的，都平等地享有国家的权力，平等地成为国家的主人。因此，选举权的平等性对于选举制度来说是其合法性的必然要求。只有在平等选举的基础上，选举出来的结果才具有公平性和权威性，才符合现代民主政治的要求。所以，农村居民和城镇居民都是中华人民共和国公民，按理都应该平等地享有选举权和被选举权。在这个意义上，选举法中的四分之一条款实际上是一种违反宪法平等原则的行为。根据立宪主义的基本原理，违反宪法的行为应该是无效的。
　　 尽管淄川区的做法某些方面违反了《选举法》的规定，根据现行的《选举法》，淄川区不符合实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表的条件，因此，在定性上，我们可以认为淄川区的做法是一种违法行为。另一方面，我们需要进一步思考的是，《选举法》的规定本身的合宪性问题。在立宪主义理念中，由于基于对人性的一种不信任，以及对“多数人暴政”的恐惧，在宪法运行机制上，专门又确立宪法监督制度或违宪审查制度，来对议会通过的法律予以审查，以尽可能地保障公民的基本权利不受非法的法律的侵犯。所以，对议会通过的法律进行合宪性审查也称为立宪主义的基本要求。按照这种要求，我国《选举法》中的四分之一条款的规定就面临着合宪性的审查问题，因为，这种四分之一条款的存在本身就违反了宪法中的平等原则。但是，限于我国宪法监督的实践，我国现在还缺乏行之有效的宪法审查，因此，对于选举法中的四分之一条款，无法也不能够对其进行审查，而只能默认这种违反宪法的事实存在。在这种情况下，淄川区人大的做法尽管有违反选举法的嫌疑，但是从宪政理念上，却符合宪法中的平等原则，代表了将来选举法的修改方向，因此，在理论上，对此还是应该予以正面肯定的。但是对其在理论上的正面肯定无法掩盖其规范层面的违法性，这是我们在对待淄川区人大选举事件中所需要注意的一个问题。
　　
　　注释：
　　[1]王丽丽、孟澍菲、程胜清：《2007十大宪法事例出炉》，载《检察日报》2008年1月7日。
　　[2]王恒：《淄博淄川城乡同比例选举人大代表 全国首创》，载《齐鲁晚报》2008年1月10日。
　　[3]孔云峰：《关于逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的思考》，http://www.renda.gov.cn/show.asp?id=1826。
　　（作者系中国人民大学法学院博士研究生）