中国改革的逻辑与策略

　　
　　中国政治家担心农村社会稳定，而事实上农村社会稳定问题正在转化为城市社会稳定问题。随着城市化进一步推进和农民人数的减少，真正务农者将成为政治上保守的社会集团。更具体地说，农村问题也正在转化为城市劳资关系的一个方面。
　　
　　改革的底线与风险
　　
　　对于改革的后果，是否有不能或暂时不能突破的底线？自然是有的。在这里，我们说的底线是改革主导者所把握的底线，而不是其他利益集团所认可的底线：改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续。在这些底线之上，才谈得上改革取得何种成绩。
　　改革不夭折，是指改革不至于进行不下去而发生倒退。例如，改革者本来确定了市场化的改革方向，但因为某种事变，以致命令经济全面回潮。
　　国家不分裂，是指一个国家不至于因改革产生的某种条件，给某种利益集团提供分裂国家的契机。
　　社会不对抗，是指改革后果不至于绝对损害大多数民众的福利或使分配差距形成长期扩大趋势，以至于导致社会内部的激烈冲突。
　　政权可持续，是指国家的基本宪法秩序不因为改革而迅速颠覆，改革主导力量能够掌控国家局势。
　　改革风险，正是指上述几种底线的失守。
　　因底线失守而产生的风险出自三种情形，分别是改革太慢产生的风险、改革太快产生的风险以及改革失序产生的风险。
　　第一，在处理国家与社会之间的矛盾中，可能发生改革失序和改革过快的风险。
　　这方面的改革有两项具体任务。一是严格界定和约束公权，扩大私权。公权应限于国家安全维护、社会秩序保障、经济总量平衡、基础设施建设和社会基本公共品的民众间的公平分配。一部分公权可以交由民间组织行使。公权要保护私权、最大限度地扩张私权。二是确立合理的公权产生方式，建立以政治家专业化和政治家之间适度竞争为特点的民主制度。第二项改革本身有很大风险，而第一项改革在尚未获得没有重大进展前贸然进行第二项改革，会加剧第二项改革的风险。
　　在时机不成熟时贸然全面建立民主制度，会产生国家分裂的危险。民主政治的功利意义无可怀疑。更确切地可以这样说：民主政治在一定条件下是个好东西。但民主政治形成过程中的风险的确不可忽视。
　　第二，在处理中央和地方关系时，也可能发生改革失序的风险。
　　在中国进一步扩大地方自主权是必要的。中央和地方关系的调整具有下述特征，方称得上合理：（一）中央和地方各级政府之间的关系，以及各级地方政府之间的关系，完全用法律来确定，实现法制化。地方政府对辖区事务有立法权，约束条件仅仅是地方法规与上位法不冲突。（二）全社会的公共事务权力由各级政府合理分配，按照“凡是通过改革而使地方政府能办好的事情都交给地方办”的原则来确定中央和地方政府之间的分工。
　　概括地说，对省（区）数量和辖区的调整应先于中央和地方关系的调整，先于地方管理体制的调整，否则会增大改革的风险。
　　第三，在劳资关系方面的改革中可能会有改革太慢产生的风险。
　　因为劳动政策和收入调节政策的存在缺陷，国家的《劳动法》效果不彰，使我们国家劳动就业领域和最终财富占有方面出现许多令人瞠目的现象。一方面GDP迅速增长，但另一方面就业增长缓慢；一方面大学毕业生就业难，另一方面白领阶层存在严重的过劳死现象。城市低端就业市场的工资单价甚至低于农业领域，以至于农民工在城市拼过几年体力后回到农村算作一种休养。
　　下大力气调整劳资关系会有风险么？最近，浙江经济学家陈宇峰在这方面有一些精彩论述。他认为，可以把现阶段出现的某种劳动供求关系的平衡（蔡钫等经济学家称为“刘易斯转折点”）看作“诺斯谈判点”，即社会各阶层所进行的一个漫长的、不可预知的社会讨价还价过程。但这个过程“可能会陷入激烈冲突的境地。每个拥有财富的既得利益者是没有激励主动放弃他们那些可能的潜在收益的”。面对这种风险，我们自然不能无所作为；化解风险的主要办法是调整劳资关系。
　　
　　渐进改革的策略
　　
　　改革的风险控制是指通过对改革措施推出的顺序与节奏的把握，尽可能化解与改革有关的各种风险。
　　上述三方面改革的风险大小，可以有下面的排序。每一方面又包含具体的改革措施，也可排出风险大小的次序。自然，这种排序是一种综合的判断，有历史经验的，但更多的是理论推演的。
　　第一，通过调整劳资关系、改善国民收入分配政策，促进中产阶级的崛起与壮大。
　　具体的改革措施包括：修订《劳动法》，加大对违反《劳动法》的惩处力度；改革户籍制度，确立全国人口登记制度的基本准则，赋予各城市政府的户籍“门槛”设置权力；失业保障、养老保障和最低生活保障覆盖全国，但社会保障的具体水平以省为单位确立；尽快制定《赠与法》、《遗产继承法》，建立累进性的赠与税和遗产税，最高累进税率可以具有没收性质（此项规定要区分公司财产、慈善基金会财产和个人财产，累进税率只针对个人财产；公司财产在转移为个人财产时给予某种限制）；适度提高个人累进所得税率。
　　财政收入增大以后，应该在公共领域大规模吸收就业者。
　　第二，通过法制化的途径规范中央和地方之间以及地方政府之间的关系，建立满足效率、稳定和公正要求的地方管理体制。
　　改革的总体思路应是“强市扩镇、弱省虚县”。
　　强市。在我国发展250个左右一级城市，并在这些城市建立完全政府。在这些中心城市设立中央政府以下的一级地方政府，其工商经济要素的作用会高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全国经济网络。在社会转型时期，工商业者在政治舞台上的积极作用要大于政客的作用。中央政府还可以在西部设立若干特别行政区，以支持少数民族地区发展。
　　扩镇。发展2万个左右的镇或小城市，并在这些镇或小城市建立“议行合一”的基层政府。这些小城市不设立政协机构。由居民选举产生的“镇务委员会”既是议事机构，也是行政机构。镇的建设要符合城市规划标准。随着人口布局的变化，村一级社区将会逐步衰落，村级“政府”的公共服务职能将转移到镇政府。目前大部分村落将收缩为由少量纯农户构成的居民点，他们的公共活动将依赖小城市或镇。
　　弱省。省级行政机构改为中央政府的派出机构，可增加省级行政区域的数量，其辖区范围和具体数量由全国人民代表大会授予国务院自行调整的权力。当经济发展到一定水平以后，部分区域可以不再设立省级派出机构，由市政府直接面对中央政府。现有特大型城市也直接面对中央政府。
　　虚县。县域范围不设立完全政府，可改为一级城市设立的派出机构。是否设立派出机构以及辖区范围大小，均由一级城市政府自行决定。在经济发达地区，可以逐渐使镇或小城市直接面对一级城市政府，不再设立县级派出机构。此举有利于我国按照客观经济联系发育一批小城市，形成国家经济繁荣的基础。
　　按照上述思路，中央政府的主要责任将集中在国家战略资源管理、全局性公共服务（基础设施、宏观调控、国家安全等）和转移支付几个方面，以实现国家安全、社会公正、经济稳定和可持续发展四大目标。这个办法将大大拓宽国家一级城市的自治空间，增强国家经济活力。
　　第三，调整国家与社会的关系、逐步发展民主政治。
　　如果上述第一方面改革不到位，可能滋生激进平民主义政治力量；如果上述第二方面改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土为邦的激进地方主义或民族主义政治力量。所以，一定要在前述两方面改革取得相当成绩以后，方可在民主政治发展方面迈出关键步伐。
　　好在发展民主政治的措施可以包括许多内容，其中并非每一个措施都充满了风险。这些措施也可以按照实施后果的风险大小排序：
　　（1）缩小公权范围，保护和扩大私人权利。当务之急是下决心解决土地财产权问题，改革的方向是放开产权交易，管住土地利用规划，建立多元化的土地财产权结构。土地只能姓公、不能姓私的制度应退出历史舞台。在城市，要解决房屋业主和物业公司之间的关系，维护业主的合法权利。
　　（2）区别政务员和公务员，发育职业政治家（政务员）队伍，稳定公务员队伍。政府主要官员和部门首脑作为政务员，其遴选应更大程度地向社会开放，让有社会威望的企业家或社会贤达有更多机会充任政府重要官员。要逐步使公务员队伍国家化，特别要保障他们退休以后的生活水平。公务员在达到一定职级以后成为终身公务员，非本人违法或退休不能剥夺其公务员资格。政府主要官员和部门首脑（政务员）不从终身公务员中产生。
　　（3）全方位建立预防和惩治官场、职场腐败的制度，采用多种技术手段提高反腐败工作的效率。
　　（4）大力提高全社会的组织程度，广泛发展各类民间组织。各类慈善机构、环保组织、文化组织、媒体机构、专业会社、社会团体俱乐部、企业家组织等可以大力发展，边发展边规范。规范宗教组织的发展。
　　（5）逐步发展有竞争性的选举制度。
　　(摘自：《南方都市报》2008年7月9日 编辑：蔡文清）