实现我国城乡基本公共服务均等化途径研究

刘胜荣

摘 要：中国城乡失衡并没有因经济的快速发展而得到遏制，在义务教育、医疗卫生、最低生活保障等基本公共服务领域表现得尤为突出。通过对非均等化形成的制度因素、基本公共服务标准模糊及政府层级的非对称性财政结构等原因的分析，提出实现我国城乡基本公共服务均等化的政策建议。

关键词：城乡；公共服务；均等化；途径

改革开放以来，我国城乡居民在公共服务方面的差距不断拉大，已经影响到了经济社会的协调发展。目前除国防、外交等公共服务具有城乡均等化意义外，其他众多的公共服务在欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间往往明显失衡。

1994 年分税制建立以来，中央和地方财政收入都有较大幅度的增长。1994～2005 年，中央财政收入从2906.5 亿元增长到16548.53 亿元，年均增长42.67%；地方财政收入从2311.6 亿元增长到15100.76 亿元，年均增长50.3%。相应地，中央和地方各级财政提供公共服务的能力显著增强。但是，城乡义务教育和基本医疗均等化程度并没能伴随财政能力的增强而明显提高，社会救济的城乡均等化还呈恶化趋势。因此，研究城乡基本公共服务均等化对贯彻以人为本的科学发展观和构建和谐社会具有重要的现实意义。

1 造成我国城乡基本公共服务不均等的原因分析

1.1 基本公共服务标准比较模糊

大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有设定，标准制订工作还比较滞后，不能适应经济社会发展的需要，标准制修订又不透明、不及时，有些标准未能得到全面、正确的实施。

1.2 长期城乡分割的“二元”制度

在城乡体制上。由于长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的不同权利，是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一。也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。

长期以来，公共财政资源更多地投向城市，造成城乡公共服务非均等化，农民的公共需求难以得到满足。地方政府在财政收入大幅增长的前提下，教育、医疗、社会保障等经费主要用于城市，剩下的小部分则用在占人口大多数的农村，而政府与社会支出的那部分卫生费用更是集中提供给事业单位、垄断型国企员工和大中城市的部分居民，公共服务供给严重失衡。如义务教育、公共医疗、社会保障、道路交通等实质上实行的是城乡分割的二元公共产品供给体制，农村地区实行“自给自足”的政策，而城市公共产品主要由中央和各级地方政府提供，地方政府作为准公共产品的供给主体没有相应地承担起农村公共产品供给的责任。 而按照“公共产品的受益原则”将公共产品供给的责任层层下推，大部分准公共产品，或者不能有效提供，或者最后由农民自己承担。因为收入较低的农民在现行财政体制下要承担起与其收入水平极不相称的绝大多数公共产品私人支出，其支出必然大大超过收入的预算水平。

有研究表明，政府公共投入中国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降。由1978年的13. 43%下降到2003年的8. 28%。农业基本建设投资支出占总支出的比重由1978年的4. 52%下降到2004年的2. 14%。2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出就超过了国家财政用于农业基本建设的支出，其所占比重达到2.5%。2005年整个公共财政支出3. 16万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出只占8% ，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因此真正用在农民身上的财政支出不到4% 。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。一方面，农民得不到基本公共服务，另一方面，公共产品的价格又远远超出农民的负担能力，这两方面原因就造成了近10年来城乡其本公共服务差距不但没有缩小反而扩大。

1.3 基层政府财权与事权严重不对称

1994年我国实行分税制时，市场经济体制目标刚刚确立，政府职能转变尚未起步，不具备科学划分各级政府事权的条件，只得延续原有的政府之间职责的划分。同时，中央采取集权的办法迅速扩大中央财政在一般预算收入中的份额，扭转了中央财政的被动局面。但由于我国上级政府有权决定与下级政府的财政分配办法，为了弥补自己收入份额的下降，省级、地市级政府就层层集中下级财力，县乡政府成了集中的最终目标，县乡财政在一般预算收入份额明显降低。按照我国政府间事权的划分，农村公共服务主要由县乡财政提供，城市公共服务主要由地市级财政承担。由于地市级财政自给能力明显高于县乡财政，城乡公共服务的非均等化就出现了。

另一方面，从各级政府的财政投入看，结构也非常不合理。例如教育经费支出，据姚先国，张海峰( 2006)的研究，在各级政府对义务教育的投入中，中央财政支出仅占1.5%～2%，省级财政投入约为11%，一般不超过20%，而乡镇一级政府要负担78%左右。由于采取了分级管理的体制，农村基础教育的发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，与其所掌握的财力极不匹配，许多乡镇政府的财政入不敷出，在本身财政十分拮据的情况下还要保障农村的义务教育支出，最薄弱的基层财政却承担了与其财力极不相称的财政支出，导致财政状况的进一步恶化。

1.4 公共产品供给主体单一，市场化运营模式不明显

农民消费者主权和生产者主权的不完全是我国农村市场发育不完善的集中体现；而农村公共品供给的政府垄断是我国农民生产者主权不完全的集中体现。这种农村公共品供给领域的生产者主权的不完全已现实地影响着我国农业生产的发展。家庭联产承包责任制的实施，农村集体经济的削弱、资金短缺使之无力成为农田水利建设的供给主体；原有集体实施的集中统一的、自上而下的供给也无法与农户个性化的需求相适应。

2 促进我国城乡基本公共服务均等化的主要对策

2.1 建立全国基本公共服务标准

必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准，在技术层面上进行研究，组织相关部门讨论，在充分沟通、协调的基础上，达成全社会的共识；制定相应的法律和法规，把基本公共服务与公民的基本权利联系起来。通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制；制定全国统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上，建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。通过规划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。

2.2 打破城乡二元的公共服务体制，建立财力与事权相匹

配的财政体制

从我国的现实出发，改变城乡二元的公共服务体制，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。现行的中央地方关系，使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，改变城乡二元的公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，要以基本公共服务均等化为重点，调整和改革中央地方关系。在明确各级政府在农村基本公共服务分工和职责的前提下，按照事权与财力相匹配的原则，建立普惠亿万农民的公共财政制度。

(1)科学界定各级政府的事权范围。明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障基本公共服务方面的事权，建立各级政府之间职责明确、分工合理的行政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任，也应有所区别。社会保障涉及面广且具有更大的外部性，主要应由中央政府和省级政府提供，由县级政府管理。农村养老保险基金补助由中央和省级负担，农村居民最低生活保障支出由省、市、县共同承担，农村五保户供养、特困户生活补贴等社会救助支出主要由县级负担，上级适当补助。农村卫生服务支出主要由县级负担，中央和省级对乡镇卫生院等基础设施建设给予适当补助，农村医疗救助支出主要由县级负担，中央适当补助，农村合作医疗补助由中央、省、市、县级按比例分担。农村义务教育要建立分地区、分项目按比例分担的中央、省、市、县四级教育经费保障机制，各级政府承担的比例，应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区，应全部由中央与省级政府承担，通常情况下，以省级政府为主；在经济中等发达地区，应由四级政府共同承担，但中央和省级政府应负担50%以上；在经济发达地区，应由四级政府共同承担，但以县级政府承担为主。总之，在提供基本公共服务的事权划分上，应改变义务教育、公共卫生、社会保障县乡政府承担责任过多的现状，中央政府和省级政府应承担更大的支出责任。事权明确划分后，还要通过法律制度固定下来。

(2)适当调整各级政府的财政收入规模。在维持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的情况下，结合未来税制改革和政府间支出责任的重新划分，按照财力与事权相统一的原则，调整中央与地方政府收入的划分比例，适度降低中央政府的财政集中度，相应提高地方财政一般预算收入的份额。同时，也要改变地方政府层层集中财力的现状，降低省级、地市级政府的财政集中度，使财力分配的重心真正下移到县乡财政，保证基层政府拥有与其支出责任相适应的财力，实现城乡公共服务的均等化。

(3)构建多元公共服务供给主体。鉴于基层乡镇财政的困境，可以考虑建立多元化公共产品供给体制。可以将公共产品和服务分为纯公共产品和准公共产品，对于只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，由政府以公共的方式提供比较合适。根据发达国家的经验，农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，对于这一类产品，政府可以在财政补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行适当收费。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等。在这一过程中，由政府提供不一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。在现实经济中，如果乡镇等基层政府要同时独立承担名目繁多的各类公共产品支出和服务，势必给本来财力就十分薄弱的乡镇政府带来难以预料的冲击，而通过财政补贴的方式将准公共产品以外包的方式由私人提供( 第三方承担) ，可以大大化解乡镇财政公共支出的困境，将有限财力集中配置于农村义务教育，公共医疗卫生等领域。

参考文献

[1] 中国人民共和国国家统计局. 2006中国统计年鉴[ G]. 北京：中国统计出版社，2007.