论海关危机管理机制

【摘要】文章以海关为研究视角，分析了现实危机管理中存在的问题和当前海关可能面临的主要危机，探讨了现代海关制度框架下海关危机管理机制建立的必要性和可行性，研究提出了海关危机管理机制建立的基本途径。

【关键词】海关；危机管理机制；海关协调发展

“危机”是相对于人类社会生活中正常的社会关系、社会秩序而言的，是指那些打断人类正常活动的事件。危机具有高度的不确定性、紧迫性、独特性、信息不对称性和影响持续性五大特征。政府危机管理指政府面对自然灾害、社会问题和人为因素引起的、威胁到社会利益和安全的公共危机事件时，充分运用科学手段，进行及时有效的检测、预控、决策和处理，以避免和减少危害，达到稳定社会、维护政府良好形象的目的。近年来党中央、国务院明确提出，要加快突发公共事件应急机制建设，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

近年来，随着改革开放的逐步深入，作为国务院直属机构的海关经历了一系列危机事件，影响较大的当属湛江“9898”走私腐败案件、厦门“4.20”远华走私案和香港货运司机通关罢工事件等。从某种意义讲，这些与海关管理直接相关的事件，在一定程度上影响了民众对海关行政执法的公信力，降低了党和政府对海关依法行政能力的信任度，动摇了海关履行职能的合法性基础。而对这些事件的沉着应对，改变了海关被动应付的局面，最终检验了海关的应变、处置能力，检验了一个执法部门的危机管理能力，较好地维护了海关的社会形象和政治地位，同时也为我们在现代海关制度框架下建立系统的危机管理机制奠定了基础。

一、当前海关可能面临的危机

危机从构成来看一般可分为两大类，即自然危机和社会危机。根据国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》的分类方法，按照危机事件发生过程、性质，我国将危机大体分为四类，一是自然灾害，二是事故灾难，三是公共卫生事件，四是社会安全事件。这四类危机总体上也可归属到自然危机和社会危机两大类之中。海关作为国家的进出关境的监督管理机关，对管理相对人、进出境货物和物品依法实施监督管理，执法范围为整个关境，生活于社会之中，不可避免的要同以上的四类天灾人祸打交道；同时按照系统论的观点，海关工作不是孤立存在的，要受到其他政府部门的影响。

当前海关可能面临的主要危机按性质可分为三类，即内部危机事件，如重大突发安全事件；外部危机事件，如“非典”对进出境活动的影响；内外协同突发危机事件，如内外勾结走私等。按影响程度和范围划分可包括：一是整个社会的危机对海关发生作用，比如大的自然灾害、战争、流行疾病等等；二是国际政治、经济关系的巨大变化；三是海关系统内大范围的执法失误或腐败；四是影响较大的涉外事件。

二、海关危机管理机制建立的必要性和可行性

自然危机的巨大力量往往是不可抗拒的，但是，我们可以把自然灾害造成的损失缩小在最低限度，而人为的危机是可以预防的。危机管理的最基本目标是使发展进程免遭冲击和在遭受冲击后能够尽快恢复正常。海关危机管理是政府危机管理的重要组成部分，承担着维护经济社会和海关自身和谐发展的历史任务。在国务院制订的部门应急预案目录中，已把《海关系统突发公共事件应急预案》列为第62项。由此可见，海关危机管理机制的建立既是经济社会发展的现实需要，也是海关现代化的必然选择。

（一）建立海关危机管理机制是切实履责和维护公共利益的重要保障

海关在履行监管、税收、查私、统计等基本职能的时候，存在面临一系列管理危机的可能性。事实上，近年来发生的非典等危机，迫切要求海关建立行之有效、高效运作的快速反应机制和危机应对机制。首先，从社会整体层面而言，我国目前社会整体抗逆水平较低，社会安全网有待完善，尚未充分建设好社会危机应对网络，社会群体处理危机的意识不强、能力不高；其次，从组织运作层面而言，我国当前海关危机管理体系在组织架构、职能定位、预防能力、处理能力、协调机制等方面有待建立和完善；再次，从个体行为分析层面而言，社会成员和海关关员的危机意识和危机应对能力比较薄弱。这些因素自然地要求海关承担起相应的危机管理责任。

（二）建立海关危机管理机制是应对各种管理危机的首要条件

危机管理是政府及其机构的基本职能和职责之一，也只有政府才有具备危机管理的合法性与能力。海关作为政府直属机构，在各个特定工作地域中，与社会生活有着千丝万缕的联系，建立危机管理机制是有效处理各

种危机的基本要求。

三、海关危机管理机制建立的基本途径

（一）建立危机风险评估机制

危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估海关可能遇到的各种危机，把握危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级。根据各类突发公共事件性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），对不同等级的突发公共事件有不同的管理要求。海关面临的危机事件也要据此划分相应等级，并依据国家制定的标准建立配套的、符合自身特点的危机管理体系和机制。其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进人危机处理。再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机做出科学的预测和判断。

（二）建立危机快速反应机制，将危机控制在最小范围

由于种种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报忧的心态，危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平息事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。海关也必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，海关应立即投入到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。

（三）加强危机训练与危机知识的普及

凡事预则立，不预则废。在危机预防管理中海关必须做到：一是要警钟长鸣，经常对关员进行危机训练和演习，提高关员的危机意识；二是要大力普及有关危机知识，让关员掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，提高海关关员的整体危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，才能从容应对。

（四）建立公开、顺畅、权威的沟通渠道

当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公開、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。对海关而言，发生公共危机时，要提高信息收集的及时性、准确性与全面性，增强信息发布的透明度，充分保证社会和广大关员的知情权。

（五）建立社会力量参与机制

海关危机管理机制的建立离不开社会各界的参与，离不开地方各级政府部门的指导协调协助，离不开外汇、银行、国检等部门的参与与配合。海关应当以开放的视野、开放的思路和开放的措施，相信和依靠地方政府和社会力量，拓宽社会参与渠道，形成全社会处理危机事件协调互动的良好氛围。同时，有必要积极推进与国际海关组织以及其他国家海关机构的沟通和协作，借鉴他国先进的危机管理经验，主动寻求国际援助，实现国际资源和信息共享。

（六）做好危机善后沟通工作

危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后，海关还应做好危机后沟通工作，向社会及关员承诺今后的措施，表达海关的诚意，恢复社会及广大关员对海关的信心，重新提升海关的形象。

【参考文献】

[1]国外公共危机管理机制纵横谈. 人民网．

[2]海关系统突发公共事件应急预案．海关总署文件．

[3]朱立言，陈宏彩．论危机管理中的行政信息公开[J]．新视野，2003．

[4]国家突发公共事件总体应急预案．2005年1月26日国务院第79次常务会议审议通过，4月17日发布．

【作者简介】李旭东（1977- ），男，重庆荣昌人，南京大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。