集体林权改革

王健君

集体林权改革不只是林业的事，也不只是农村的事，它是事关继续解放我国生产力的大事。

最近,中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。这份作为指导我国集体林权改革的纲领性文件，把这项与13亿国人息息相关的改革定性为:“中国农村改革的又一重大突破”。

“之所以说,集体林权制度改革是农村改革的又一次重大突破,是因为:在农村实行家庭联产承包责任制后,集体林地一直没有涉及产权制度改革这一重大问题。现在,根据我国经济社会条件的变化,实行以产权制度改革为核心的集体林权制度改革,这是一个重大突破,改革的范围已经远远突破了联产承包责任制原有范围。”

从国家林业局局长贾治邦的这段话中，可以找到此次集体林权改革对中国社会经济改革的战略意义所在。土地是非常重要和特殊的生产资料，我国历朝历代都十分重视土地的变革和调整，“这个事情处理好了，人民就安居乐业，社会就稳定，政权就巩固。”他说。

1978年开启的农村家庭联产承包责任制被誉为自土地改革以来“第二次生产力解放”，就是对土地的调整和变革。现在，以产权制度改革为突破口的集体林权制度改革，对土地制度调整力度之深刻，将会启发我国社会发展新一轮的生产力解放“大潮”。

“林权制度改革以及衍生出的一系列其他方面改革，对推动整个农村综合改革的深入起到了非常重要的作用。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文解释说，“林权制度改革本身涉及产权制度、组织制度等一系列改革，包括怎么去改革政府管理制度，怎么去改革要素市场，等等。”而这些改革已远远超出了林业所涉及的改革内容。

也因此，贾治邦提出，“必须把集体林权制度改革作为当前农村改革的重点全面推进，以全面解放和发展整个农村生产力。”

中央党校教育长李兴山告诉记者，“我们国家的改革是从‘大包干为核心的农村制度创新肇始，改革开放30年后又通过林权改革这个制度创新再次从农村改革出发，将可能形成中国生产力解放的更大场面。”

用产权冲破束缚

上世纪80年代，农村实行家庭联产承包制，广大群众把这次改革称为解放以后的“第二次土改”。但从农村的实际情况来看，那次改革主要是耕地的联产承包，受益的主要是种地的农民。而对于广大的山区和林地来说，虽然也曾实行过“三定”，但收效不大。

这次集体林权制度改革,从广度上讲,改革由平原推进到山区、由农民涵盖到林农、由农业深入到林业;从深度上来说,这是一次从承包责任制到产权制度的改革,从生产经营到市场交易的改革,从放权让利到政府职能转变的改革。正是由于这一原因,广大山区农民把这次集体林权制度改革称为是“第三次土地改革”。

“农村生产力的解放，关键还是要调整生产关系。”李兴山介绍说，在我国，山区是整个农村的重要组成部分。其中山区面积占整个国土面积的69%，在全国2100多个行政县、区中有1500多个山区县。但是,长期以来,我国山区经济社会发展严重滞后,目前全国500多个国家级贫困县,有490多个在山区。

从全国的总体情况来看，目前我国经济社会发展最薄弱的环节在农村，而农村发展最薄弱的环节在山区。如果能下决心推行林权制度改革，同时通过各种配套措施，把更多生产要素引向山区、引向林业，就能为山区致富、林农增收提供可靠的保证。

关于这一点,已在先行推动集体林权改革的一些省得到了充分证明。其中,江西省从2004年到2006年实行集体林权制度改革的仅两年时间，就新增社会对林业的投资48亿元,新增林业从业人数50.63万。农民人均林业总收入两年共增加了278.72元，增长幅度为69%。

李兴山调研中发现,林权制度改革以后,由于林农有了山林的经营权、处置权、受益权,这就不但使他们把山林看成是自己的生存和致富之本,而且把植树造林看成是在山上“办银行”,是为子孙后代留财产,“不但能自觉地制止乱砍滥伐,而且对可持续发展也有了内在动力。”

据江西省的统计，仅从2004年实行集体林权改革以来的两年时间，全省的造林面积就由121.2万亩增加到273.3万亩，增长了125.5%。“由此可见，林权改革不但是一个改革问题、体制问题，还是发展问题、建设问题。在这种情况下，如果能把体制改革作为发展和建设的突破口，就会产生巨大的生产力解放。”李兴山说。

产权仍是农村改革突破口

近十多年来，我国城市的公有制实现形式的探索和建立现代企业制度等都有很大进展，而农村的制度创新则无太大的实质性进展。

李兴山介绍说,城市先后建立了劳动力、资本等要素市场,而农村的要素市场不但无从建立,反而使大量资金外流,造成了“融资难”、“贷款难”等问题。

在他看来,农村改革要取得新成就,很大程度上取决于制度创新、机制创新和管理创新。从国外的一些经验来看,韩国之所以只向每村发放335袋水泥,就启动了全国的“新村运动”;以色列之所以在沙漠、荒山占国土2/3,50%的国土降雨量不到150毫米的情况下,却大量出口粮食、蔬菜、水果等,都不是因为国家有多大的投入或者具备多好的发展条件,关键是因为有一个好的体制机制。

他认为，各国好的机制和我国上世纪80年代农村改革经验类似，一个共同的特点就是，既要在“多予少取”上尽力而为，更要在如何“放活”上多做文章，也就是产权上如何改革的问题。对此，李兴山指出，2004年以来推进的林权改革试点已经取得了许多重大突破。

“产权制度改革是经济体制改革的核心，抓住了产权制度改革就是抓住了经济体制改革的核心。”李兴山认为，林权改革突出产权制度改革，从而破除了制约林业林区发展的体制性和机制性障碍，充分发挥了市场经济优化资源配置的各种功能，使过去许多难以解决的问题迎刃而解。

“改革也要坚持以人为本。”李兴山反复强调,实现广大人民群众当家作主，是改革得以继续的基本动力。江西省在这次林业体制改革中，就得出一个非常重要的改革经验，改革中把广大林农是否在改革中受益作为衡量改革成败的主要标准，政府管理部门不怕砸自己的饭碗，地方财政出钱自担改革成本，极大地激发了广大人民群众拥护改革、支持改革、参与改革的积极性和主动性，从而从根本上保证了改革的顺利进行。

相反，如果改革不是强调广大人民群众的利益，而是强化部门的既得利益；不是实行民主决策，而是政府包办代替，那就不可能得到广大人民群众的拥护和支持，改革也不可能取得成功。

最关键的一点是，“政府职能转变是改革攻坚的关键，政府既应是改革的领导者，又应是改革的带头者。”对这个判断，李兴山解释说，在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变中，政府职能转变是最根本的转变，政府机构改革是最关键的改革。所谓体制改革打攻坚战，最主要的“坚”，就是政府职能转变和政府机构改革。

农村生产力再解放

改革开放30年后，改革开放的动力再从农村寻找源泉，已经决定了这次集体林权制度改革不是简单的单一领域的制度创新探索。

比如,对下一步农村改革而言,此次林改提出的“还山于民、还权于民”,按照李兴山的理解,其制度意义已经超越了还停留在“放权让利”阶段的承包责任制改革,“林改抓住了产权改革这个核心内容,而且比承包制从性质上更加深入,不但考虑到所有权、经营权、使用权和处置权等问题,还进一步深入到产权交易。”

因此，从这个角度突破的改革，本质上来说，就是解决权利平等问题，在改革当中逐步消除城乡二元体制结构，使广大农民真正成为权利平等的社会主义市场主体，进一步使之得到发展和解放，来推进农村改革。

他具体解释说，对于农村改革，不论是现在改革承包制还是建设社会主义新农村，一个出发点就是农民很苦、农村很穷、农业问题很严重。因此，往往把国家所采取的一系列“多予少取放活”的政策措施仅看成是对农村、农民的“关怀”、“照顾”、“优惠”、“倾斜”或者“重中之重”，等等。

“其实，照顾优惠没必要，何况照顾优惠本身在市场经济条件下也是不平等。目前，农民最需要的不是照顾而是权利的平等。”李兴山说，我国的城乡二元结构，不仅仅表现在经济方面、社会方面，还表现在体制方面、制度方面，已成为城乡差距不断拉大的重要表现和原因，“逐步消除城乡二元体制结构，不可能依靠对农民的同情得以解决，而需要权利地位的平等得以解放。”

如果能将林权改革在产权制度创新意义上实现的权利平等，借鉴到下一步农村整体改革当中，将会进一步调整农村生产关系、促进农村生产力的又一次解放。“当然，改革将是长期的过程，不能一蹴而就，但是这个方向必须明确和坚定。”李兴山最后说。

（摘自《瞭望》2008年第29期）