给警察权带上“拳击套”

陈统奎

公安机关不是一般的行政机构。对公安机关进行适当的分权，可以从体制上给高风险的警察权减负。

白手套、头盔、警棍，这是如今上海市公安局闸北分局门卫的新装备。此前的7月1日，28岁的北京青年杨佳闯进这栋大楼“暴力袭警”，连刺11名保安、警察，死亡6人，重伤5人，惊动全国。

7月10日，上海市公安局刑侦总队经过9天的“深入侦查和广泛调查取证”，将该案移送上海市检察院第二分院审查起诉。7月17日，上海市检察院第二分院向上海市第二中级人民法院提起公诉，指控杨佳涉嫌故意杀人罪。然而，原定于7月29日下午开庭的杨佳袭警案并未如期进行，开庭时间可能推迟至奥运会之后。

在7月7日举行的新闻发布会上，上海市公安局称，2007年10月5日晚，杨佳骑一辆无牌无证自行车途经闸北区芷江西路普善路口时，遇闸北分局芷江西路派出所巡逻民警盘查。因其拒绝出示身份证件和提供所骑自行车来源证明，造成市民围观、影响交通，被带至派出所作进一步调查。

那一夜，在派出所究竟发生了什么?

“杨佳到底生殖器被打坏没有?”中国社会科学院法学所教授刘仁文被好几位京城法学专家如此询问，这让他感到很可悲，“只要网上一流传，大家宁可信其有，不信其无。为什么?因为过去公安机关确实做过这种事情，要推翻别人的怀疑，却没有法官作证，也没有律师作证。”

有识之士已经公开呼吁，上海警方应该公布杨佳的投诉材料，并公布派出所监控录像的音像资料。

7月底，在闸北区公安队伍建设暨政风建设大会上，区委常委、区公安分局局长童永正表示要领会上海市委书记俞正声的讲话精神，处理好三大关系：一是要继续坚持执法为民思想，处理好方便群众和提高警惕的关系；二是要继续纠正各种错误思想，处理好依法管理、严打犯罪与文明执勤、规范办案的关系；三是要继续坚持从严治警思想，处理好关爱干警和严处违规的关系。

“闸北这个案子，本来是可以避免的。”韩国权痛心地说。韩曾是上海市第一警察学校、上海公安专科学校的公安概论教师，上海公安理论研究所专职研究员，现在是一名专职律师。在他看来，常态下，一般老百姓骑个自行车警察不必去管，管了，又作为过头了。

检方亦认为，杨佳要求闸北公安分局开除事发当晚的责任警察和索赔精神损失费1万元等要求“未被公安机关接受”，与杨佳袭警是因果关系。

“慎独”难

一个令人不安的现象是，大部分网络民意同情杨佳，哀悼无辜警员的评论很少。袭警新闻中的任何一个漏洞，都会被挖出来放大，作为抨击警察队伍的口实，比如杨佳的动机，甚至说杨佳是英雄。

不过，“一个人不能强调有别的原因就做出这样的行为，否则的话，任何一个人都为自己的违法行为找到一个理由，那社会就乱套了。”刘仁文教授一面批驳上述网络民意，一面提醒，“这说明杨佳的行为迎合了一种逆反心理，是一种挑战官方的行为。”

再仔细研读公众在互联网上的言论，我们发现，绝大多数公众的不满并不是对杨佳杀人的支持，而是对警方不能公开杨佳作案的动机、不能公开案件事实真相、不能依法办案的抗议。一言以蔽之，这是舆论对警务公开的监督，公众不仅期待警方拥有公权力，还要拥有公信力。

事实上，近年来暴力袭警在上海并非零星个案，据来自上海市检察院的数据，2007年1月至8月，检方共向法院提起公诉暴力袭警案件41件320人。截至去年8月，上海市公安民警及受委托从事公务活动的社保队员在执法中遭受暴力侵害情况突出，暴力袭警案件造成遇袭民警、社保队员1人死亡、2人重伤、16人轻伤、256人轻微伤的严重后果，“已经出现了有预谋、有组织的报复性袭警案件”。

不难发现，杨佳袭警案的暴力程度远超以往。从警察角度反省，刘仁文认为警方在社会矛盾多发时期，对社会的“阅读能力”不强，欠缺最大限度地减少社会对抗的策略和方法。警方存在着“重大案、轻小案的倾向”，面对杨佳这种小人物的申诉不予重视，久而久之，矛盾由小变大，直至不可收拾。

“个人的积怨深了，就难免出现偏激行为。”刘仁文说。

此外，有研究者从深层矛盾来查找暴力袭警频发的原因，指出，暴力袭警是警察权威弱化的危险信号，“暴力袭警就是不服从警察权威的极端形式”。

相较警察权力，警察威望是一种非常重要的软实力，包括认同、服从、信任、支持和协助五个方面。显然，如果没有这些软实力，警察权威就得付出更大的代价来完成对社会的外在整合，需要采用强力手段才能达到维护秩序的目的。警察本来是和平时期最危险的职业之一。

多年来，警察执法工作作风问题重重，权钱交易、徇私枉法、滥用权力等现象又屡有发生，特别是基层警察部门的非警务活动泛滥，警察权威严重受损。上海市公安局曾做过调查，基层警察部门的非警务活动占去警察工作量近30％，“各条线自上而下布置工作，一味索取，使得派出所工作透支”。

“商业动迁，动用警察；企业劳资矛盾，也动用警察……用警用滥了以后，警察就没有权威了。如果在老百姓心目中警察不是保护人民权利的，而是贪官污吏的爪牙，哪还有权威啊?”韩国权反问道。

韩国权的很多学生现在都是上海各警察机构的头了，不论是当初的公安概论课，还是现今闲谈，韩国权都督促自己的学生“依法治警”，将警察权力放在法律授权的范围内行使，“抓住自己的主业，种好自己的自留田，我当时上课，在黑板上写‘慎独两个字，整整讲了一节课”。

可是，很少有学生能照他说的去做，有学生回来告诉他：“韩老师你说话容易，我这个派出所长，抵制非警务活动以后，下一届所长我当不了了。”现在，上海一个街道办事处主任都能调动派出所所长，虽然上海市公安局也严禁非警务活动用警，但没有机制保障，武宁南路128号(上海市公安局办公大楼)也没有办法。

警察权的边界

慎用警力。这是瓮安事件和杨佳袭警案的共同警示。

除了规范地方政府非警务活动滥用警力外，制度设计中警察权力过大问题已经成为警民关系紧张的“活水源头”。法治社会，警察权力的行使必须要控制，对警察权力进行制约，是法治国家时代的重大命题。不受监督与制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。以“协助调查”为名变相限制人身自由的事情，也不是没发生过。殷鉴不远。

在国家权力体系中，公安机关一直扮演着比较重要的角色，相比国外警察权普遍受制于司法权而言，中国警察在实体和程序两方面均具有较大的独立执法权，前者如治安拘留和治安罚款等治安处罚，后者如刑事拘留以及对犯罪嫌疑人是否取保候审和监视居住的决定权。事实上，公安机关是一个具有某种程度上的行政权和司法权合一的混合型执法机关。

刘仁文介绍说，在法治比较健全的国家，警察抓人，要提供一下免费电话，让当事人给家人打电话，给律师打电话，而且，还可以要求法官听审。“我们现在抓到以后，不容许跟外界联系”。“从体制上反省，警察要不要受法院的制约?公安机关限制一个人的人身自由，要经过法官，要经过律师，这是国际人权公约最低的标准。”经过这两把筛子，真的需要被逮捕的被逮捕，不需要被逮捕的放掉，“老百姓的怨气就没有了嘛”。

警察好比一个拳击手，警察权是刀把子，轻易不能用；而司法审查好比拳击手套，给拳击手戴上手套，即使不小心打到一般老百姓，杀伤力也会减轻不少。因此，刘仁文提出建议，对公安机关进行适当的分权，将涉及剥夺人身自由的实体处罚和强制措施统统纳入法院的审查范围，从体制上给高风险的警察权减负。

韩国权提醒记者说，建国之初，一个警察在人民心目当中，代表着人民政府，当时一个户籍民警，管工作、管生活……什么都管。现在，国家实施依法治国方略，警察再也不能代表同家，公安机关只是政府下面一个专门负责治安行政的职能机构，但这是一个不同于一般行政机关的行政机关。“但我们却把它当作一般行政机关在建。”韩国权说。

“公安机关本来是刀把子，不能随心所欲地动用警察，它不是一般的行政机构，警察一出错就两样了。”韩国权说，行政机关首长负责制，下级无条件服从上级这条原则不适用于政府首长跟公安局长的关系，“动用警察，要有制约条件”，“什么情况下能用，什么情况下坚决不能用”，为公安机关拒绝政府首长错误指令建立保障机制。韩国权的建议，实际上是“限权”，动议立法设限使用警察权的边界。

法治国家的两大原则是行政限权和司法控权。过去，人们常说，警察权受命于国家，受制于法律。显然，这还不够。权力必须要有监督与制约，也唯有权力才能制衡权力，愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制约和监督。要之，依法限权、以权治权。