学习构建宪政政府的技艺

高全喜

宪政政府的政体模式，即有效政府和分权政府，既不是小政府大社会，也不是威权政府一元化社会，而是政府与社会的法治化的两分，政府的归政府，社会的归社会。

关于宪政一词，很多人有误解，以为它是资产阶级的东西，是自由化的表现，其实并不完全如此，宪政早在资产阶级国家成立之前就大量而且有效地存在过，例如，罗马共和国的宪政，中世纪封建时期的宪政，英国资产阶级革命前的宪政，等等，都是优良的政府行政体制模式。

说到底，宪政是一种政制的技艺，一种分权制衡、有效行政的技术，是一种中立性的政制治理工具。既然这个技艺可以达到优良的治理效果，资产阶级拿来用，我们为什么不能拿来用呢?就像飞机大炮，一种是科技技艺，一种是政制技艺，都是可以借鉴学习的。

政府与社会的法治化的两分

学术上的政府政体论，说的是如何配置政府各种权力的行政体制问题，它与宪政密切相关，也属于一种治理技艺。至于在宪政技艺和政府政体的框架之上的政治国家，则是另外一个问题，属于国体和政治合法性议题。在我国，中国共产党领导中国人民建立的共和国这一革命实践，以及宪法等等，都已经明确确立了党的国家体制上的领导地位，这些中国现行的基本的政治制度，与宪政技艺和政府政体并不是一个层次的问题。

在国家政治体制之下，提出一个政府体制的改革目标，就是宪政政府，或法治意义上的政府政体制度，这是符合现代政治学原理的，也是适应中国目前政治、社会、经济、文化等多方面的迫切要求的，是基于危机意识而提出的改革方向。它又分为两个部分。首先，是分权、放权。“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，“把不该由政府管理的事项转移出去”，等等。其次，是有限政府权限内的有效运作，2008年首次提出“权威高效”这个词汇，“把由政府管理的事项切实管好”。“维护国家法制统一、政令统一和市场统一”。

上述两个方面其实就是现代的宪政政府的政体模式，即有效政府和分权政府，这个政府的行政体制，既不是小政府大社会，也不是威权政府一元化社会，而是政府与社会的法治化的两分，政府的归政府，社会的归社会。政府遵循法治原则，强化宏观综合管理协调，致力于“制定战略规划、政策法规和标准规范”，在具体职能部门上，则是政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，分权制衡，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。笔者认为，上述两个方面体现的就是宪政政府的分权制衡原则，实现的就是现代意义上的政府政体。

限权不意味着低效，而是把不该管的坚决交给社会，例如，市民社会、经济事务、NGO等都可以放出来交给社会，但在政府权限范围内的事务，则必须是强有力地依法管理，高效行政。2008年的改革力图开始实现政府体制的分权与集权的宪政平衡，这是令人兴奋的。古往今来，政府治理的技艺是相通的，其中没有多少古今中西之间的重大区别，技艺就是技艺，关键是如何使用。

建立一个现代的公共政府，我们完全可以把它称之为共产党领导下的政府行政意义上的限权政体，可以有效地清除多年积累下来的一系列弊端。从另一个方面来看，这也是中国社会30年变革的一次重大突破，具有政治改革的意义，它的运作成功可以作为一个撬板来撬动政治体制改革的全面深化，因为所谓政治并不是一些抽象的东西，而是由一系列组织制度构成的，从对政府限权开始，我们是可以逐渐建立起一个开放性的公共政治的。

法治政府和司法体制的配套

目前我国的法治体制并非一个完善的法治状况，还有诸多问题需要改革，现行的法治制度尚难以支撑起一个法治政府的政府政体论意义上的构建。因此，虽然执政党多次申言法治，但解决还是需要渐进的一个一个的进行。笔者认为，中国当前的行政制度和司法制度的改革最好能够平行互动地开展，相互配合，相互促进。

中国的司法制度改革可以从纵横两个方面来看。首先，从纵向的司法制度来看，笔者觉得我国的法院分层体制是有一定问题的。政府改革中常常谈到中央与地方的关系，在国务院机构改革中也体现的是宏观上的“科学权威高效”的调控体系，和具体行政职能上的分权和放权。对应这个改革精神，在中国的司法制度上是否有必要采取一定的改革步骤与之配套?例如，现行的司法体制是中央最高人民法院，然后是各省高院，一路下来，直到基层法院，中国司法体制是与中央地方的行政体制环环相配的，而且人事、财政等也与行政体制密切相关，这样如何能够保障“法治政府”的落实呢?是否可以调整现行的法院体制，建立一种垂直管理的大区制的中国司法体制呢?或者说，建立一种复合型的中央法院垂直管理的大区制法院与各级地方法院并行的双层法院体制呢?在思考推进行政体制上的中央与地方关系问题的时候，也应把落实“法治政府”的中国司法制度的改革提到议事日程上。

从横向方面来说，政府行政的法治化诉求已经十分强烈。中央政府多次强调“依法行政”，“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”，并要积极建立“问责制”，“切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究”，“加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”。显然，这一切政府体制的改革迫切需要完善我国的司法制度，需要建立一个中立、独立的司法体系。目前我国各级法院的司法体制是有诸多问题的，司法管辖权、法官审判权以及人事、财政等方面都很难达到推进法治政府的要求。

笔者认为，正像建立一个公共政府一样建立一个独立法院，与执政党的领导并不矛盾。因为，我们的宪法已经写明了共产党的领导，中国的各种法律都是在党的领导下通过人民代表大会制定的，在宪法和法律中已经集中体现了党的意志和人民的意志，而且中国的法治制度也是在党的领导下构建的。正像政体论意义上的政府要实行党政分开一样，因此，独立不偏地司法，就是贯彻党的领导，就是实现人民对于公平正义的诉求。从这个意义说，中国司法制度改革的独立司法，与西方三权分立的司法独立根本不是一回事。

当然，这里的党，是指党的集体意志，不是指党的领导人，或一般党员。把党的意志转化为法律，政府严格执行法律，这里头政府和党的关系就比较好处了，各级党的领导机构和党员个人与政府、司法机构的关系应该是干净的，没有任何关系，因为党的意志已经转化为法律了。如果这样来理解中国的法治化问题，对于政府行政体制的改革，对于党政关系，对于司法制度的改革，都是有益的，富有建设性的。既然执政党有信心和能力改革政府行政，也同样有信心和能力改革司法，关键是需要寻找渐进稳妥的路径，一步一步推进。在这个问题上，盎格鲁·撒克逊人的法治经验值得我们借鉴。

(作者为北京航空航天大学法学院教授)