ＷＴＯ国际贸易可持续发展

李　浩　郑安明

外来物种入侵会对一个国家或地区的经济及自然环境造成毁灭性破坏，因此，必须从加强法律法规修订、机构和体制建设，对公众进行教育引导、强化口岸检验检疫、加强国际交流与合作等内外两方面制定管理策略。

近年来，随着全球经济一体化进程的加快，外来生物入侵现象越来越严重，生物入侵带来的环境、经济、生物安全等问题日益突出，引起了世界各国的普遍关注。我国目前正处于对外贸易和各项社会事业蓬勃发展的时期，外来物种入侵问题也越来越严重，但我国在防控策略上与发达国家相比尚有较大差距。美欧等发达国家在防控生物入侵方面已积累了不少成功的经验，对其防控管理策略加以研究，可以为我国有效防控生物入侵提供有益的借鉴。

美国全方位应对外来生物入侵的管理策略

美国外来生物入侵现状

生物入侵是导致美国生物多样性丧失的两个主要原因之一，仅次于生态环境破坏，根据研究预测，在不久之后将变成最主要的原因。以前，由于对入侵植物被引进并遍布美国的情况没有足够的注意，使很多国家景观的完整性和经济等都受到了严重的威胁。例如在夏威夷群岛，几种热带和亚热带野草入侵到岛上以后，造成本地物种大量死亡而外来杂草迅速繁殖。美国每年由于入侵物种影响而造成的经济损失估计达1370亿美元。有统计资料表明，美国本地已有1880个物种灭绝，其中49%为生物入侵所造成。

美国对外来物种的管理措施

在保护生物安全方面，美国走在世界各国的前列，其手段和措施主要体现在以下几方面：

1．不断完善法律法规。自几十年前美国众议院通过“加强监控可能夹带外来物种交通工具”的议案起，美国至今已相继颁布了诸多控制外来生物入侵的法案，如植物检疫法、动物损失控制法、联邦植物去虫法、国家环境政策法、濒危物种保护法和联邦杂草防治法等。

1990年，美国第101届国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》(简称NSNPCA)，它是第一部美国国内关于外来物种通过船只压仓水侵入问题的法律，在美国外来物种入侵的立法上具有深远的意义。

1996年，美国第104届国会通过了《国家入侵物种法》(简称NISA) 。这部法律补充并再一次认可了《外来有害水生生物预防与控制法》，通过对船只压仓水的管理，防止外来物种在美国水域的引入和传播。该法把压仓水的管理范围扩大至美国的所有水域。

此后，美国政府又制定了《入侵植物管理国家策略》，该项国家策略提出了三项国家目标，即入侵物种的预防、控制和本地种的恢复。

2．强化统一管理和协调。美国联邦政府责成美国农业部牵头统一管理外来入侵物种，并组建了由总统挂职的国家外来入侵物种委员会，要求各部门加强分工协作，在各自职责和权力范围开展积极有效的行动。

3．个人责任得以明确。如1990年《外来有害水生生物预防与控制法》规定，民事责任方面，对违反压仓水处理规定的将进行民事处罚，处以最高限额不超过25000美元的罚款。对蓄意违反处置压仓水规定的行为处以刑事处罚，所应承担的刑事责任被列入重罪范围。

4．强调公众参与。如1996年美国《国家入侵物种法》规定：“为民众提供关于防止有害水生生物入侵的方法，以及对民众进行相关知识和防范计划实施的教育，并为此提供专门拨款，使防治活动得以顺利展开。”

澳大利亚有针对性地应对外来生物入侵策略

澳大利亚是一个岛状大陆，是世界人口密度最低的国家之一。一方面，由于该国农牧业非常发达，故对进出境动植物检疫工作非常重视，另一方面，由于该国进出口贸易主要通过海洋运输途径进行，因此，除了外来疫情及杂草这一世界各国普遍存在的外来物种入侵问题之外，澳大利亚还面临着通过压舱水携带的外来海洋物种入侵的巨大威胁。18世纪以来，澳大利亚引进了大量的外来物种，其中包括一部分作为有用物种引进的动物和植物，但这些物种中有许多己成为危害农业和自然的有害物种。为了防控外来物种入侵，澳大利亚采取了一系列有效措施。

1．法律法规方面，澳大利亚在动植物检疫方面的法律法规制定较早，也较完善。1908年，澳大利亚便颁布了《检疫法》，后又根据该法，颁布了《检疫(一般)条例》、《检疫(动物)条例》、《检疫( 植物 ) 条例》三个条例，自1935年发布第一个植物检疫条例施行至今，其间已经历了31个条例的修订。

1991年，为加强对海洋有害物种引进的管理，澳大利亚检疫检验局(AQIS)发布了《压舱水指南》，这是世界上第一部强制执行的压舱水管理方面的法规性文件。

1996年，澳大利亚制定了《澳大利亚生物多样性保护国家策略》，在该国家策略中，制定了如何对外来物种的现实影响和潜在影响进行评价的研究计划，指出需要建立控制和消除外来物种的生物学和其他方法，并最大限度地减小外来物种引进的风险。

1997年，澳大利亚和新西兰共同发布了《国家杂草策略》，提出了“杂草风险评价系统”，对引进的外来植物在野外建立种群的风险、可能产生的影响以及控制和消除的可能性作了评估。

2．检疫检验管理体制和机构建设上，澳大利亚农林部及其所属检疫检验局（AQIS）统一管理澳大利亚进出境人员、动植物及其产品、食品、交通工具、邮包、行李的检疫和检验工作，并负责制定进出境动植物及其产品的检疫政策及出口食品的检验政策，但不负责卫生检疫政策的制定工作，卫生检疫政策由卫生部制定，由农林部 AQIS 负责组织实施。

3．在资金投入、科研、公众宣传等方面，澳大利亚检疫和监测部门从2001--2004年总共投入2.8亿美元，来加强边境检疫检验，确保本国农林业免受外来生物的影响。

4．在对公众进行外来生物入侵的宣传和教育上，澳大利亚认为公众参与对于外来生物入侵的防治具有重要作用，应当充分调动公众的积极性，提高公众的防范和参与意识。并在实际上采取措施提高公众对外来有害生物的认识，如发行关于生物入侵的科普性材料，在有关检验检疫、生物引种、交通运输、国际贸易、旅游等重点行业中，进行有针对性的宣传教育等。

根据国情，我国防控生物入侵应该采取的策略

加快法制进程，完善法律体系，实现依法管理

由于我国目前还没有针对外来入侵物种的专项法规或条例，亦没有建立起完备的外来入侵物种控制体系，对于外来入侵物种的早期预测、监测及早期控制和迅速反应，都没有给予充分重视。因此在我国的生态环境和生物多样性面临严峻考验的今天，建立完善的法律体系是有效防控外来物种的首要任务。首先要修正立法目的，制定防控生物入侵的专门性法律，要从国家战略的高度对现有法律法规体系进行全面评估，并在此基础上，通过专门性立法来扩大调整范围，对管理的对象、权利与责任等问题做出明确规定；其次要建立和完善外来物种管理过程中的责任追究机制，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。涉及对象不仅包括有关国家工作人员，还包括一些高风险行业的从业人员（如水产养殖、园艺等行业），以及特定商品贸易者、货物运输的特定团体、宠物零售商等。

加强机构和体制建设，促进各职能部门行动协调

外来入侵物种的管理是政府一项长期的任务，涉及到多个环节和诸多部门，这方面我们可以借鉴美国的做法，实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监管与地方管理相结合，政府监管与公众监督相结合的原则，进一步明确各部门的权限划分和相应的职责，并通过一定的组织方式在环保、检验检疫、农、林、牧、渔、海洋、卫生等多部门之间建立合作协调的机制，以共同实现对外来入侵物种的有效管理。

加强教育引导，提高公众防范意识

生物入侵问题涉及社会各领域,仅靠国家、政府的力量不可能面面俱到，而需要全社会共同努力，通过提高全民防控意识，使全社会成员参与到防止生物入侵的行动中来。现实生活中，如果公众能够意识到由于自己无意间从国外带回的水果可能携带危险害虫，如地中海实蝇，它有可能引发我国整个水果产业的严重损失，从而避免自己的无意识行为的话，生物入侵发生的概率会大为减少。因此，加强科普宣传、培养全民预防生物入侵的意识是十分重要的。

强化口岸检验检疫，构筑天然屏障

口岸检疫作为控制生物入侵的最初手段，在国际一系列检疫协定中最早得以规定。实践证明，检疫制度是抵御生物入侵的重要手段之一，特别是对于无意引进而言，无疑是一道有效的安全屏障。随着国际贸易的日益频繁，通过进出境货物及其装载容器、船舶、交通工具传带有害生物的风险愈来愈高，因而强化检疫与边境控制手段对有效阻止生物入侵起着决定性作用。具体来说要进一步完善检验检疫配套法规与标准体系及各项工作制度建设，不断加强信息收集、分析，构建国内外有害生物信息网络，强化疫情意识，加大检疫执法力度，严把国门。

加强科研工作，提高防控技术水平

科研水平的提高是我国防治外来物种入侵的技术保障。目前当务之急一是要强化基础建设，建立控制外来物种技术支持基地；二是要加强检验、监测和检疫处理新技术研究；三是要加强有害生物的生物学、生态学、毒理学研究。通过研究，为外来入侵物种管理政策的制修订提供科学依据，提高政策制定的及时性和科学性以及管理的有效性。

加强国际交流与合作

由于生态系统和自然资源可以跨越国界，对于外来物种入侵，一个国家孤立的行动通常无法控制所有外来物种入侵的行为，合作与交流是任何国家在外来物种入侵管理上都不可忽略的重要内容。我国幅员辽阔，与许多国家接壤，且随着我国与其他国家的经济往来不断扩大，人员往来不断频繁，加强入侵物种管理上的国际合作与交流不仅十分必要，而且越来越迫切。

（作者单位：常州检验检疫局）