论国家体育管理体制变革的重心

2008-09-05宋继新贡娟

北京体育大学学报 2008年5期

宋继新　贡　娟

摘要：当前，中国体育管理体制改革的重心是变革性质单一、功能重叠的垂直分工型的体育管理组织结构，建立性质多元、地位平等的水平分工型组织结构。这对于创建具有普世性的体育组织，托起国家体育制度文明之希望颇有意义。

关键词：体育管理体制；组织结构；水平分工

中图分类号：G80文献标识码：A文章编号：1007-3612(2008)05-0577-03

先进的制度是社会和谐有序之根本。人类正是因为有了“秩序”，才摆脱了动物世界弱肉强食的丛林法则，享有和谐的公共生活。过去，计划经济的国家“秩序”，将社会的组织锁定在固定的疆域内，将个人铆钉在僵化的组织机体内，人的自主性受到极大限制。当今，国内体育管理受其影响很大。如果说，北京奥运会后国家体育管理体制改革的龙头是其职能的转变，那么重心就是变革性质单一、功能重叠的垂直分工型组织结构，建立性质多元、协作共赢的水平分工型组织结构。因为国家体育职能的转变要依赖于组织结构的调整，若结构不变，职能难变。因此，研究这一问题对于贯彻“十七大”提出的“加快行政管理体制改革,建设服务型政府"的精神，贯彻国家第五次行政管理体制改革的要求，解决国家体育制度安排与公民对其选择的矛盾，促进国家体育的集约化、民主化和社会化具有重要意义。

1研究方法

本文采用了文献资料法、专家访谈法、管理实践反馈法等研究方法；笔者查阅了社会学和管理学等相关文献，与国家体育总局多位官员，以及多名专家座谈，并结合多年的地方体育行政管理实践，提出如下改革思路。

2结果与分析

2.1国家体育管理垂直分工型组织结构现状与国际背景

2.1.1现状分析我国现行的体育管理体制的组织结构是按照等级划分的垂直、多层次分化的结构。它共分三个层次：最高层次是决策领导层；第二层次是管理层，由各运动项目管理中心、社体中心和体彩中心等构成；第三层次是执行层。这种结构是20世纪末为适应国家经济体制转型，推进国家体育社会化而建立的“过渡型”的组织结构。它在特定时期，为实现国家竞技体育的“赶超"和群众体育的发展，发挥了重要作用，但随着我国经济社会发展，其问题不断凸显：一是性质相对单一，这既不符合目前国内多元化的市场经济体制，也不符合“十七大”“重视社会组织建设和管理”的精神；二是层次多，功能重叠，掌舵与划桨不分，“管办"难分。例如，国家体育行政部门直属的项目管理中心等事业单位，既有政府管理职能，又有具体操办的职责。既办运动队，又关注经营赛事等，并且都是“国企”，因而导致民营企业办队或搞健身俱乐部，在资源分配和政策导向上都无法与之公平竞争。社会学研究表明：“由垂直分化所造成的差别就叫做社会不平等”。［1］

2.1.2国际背景自20世纪70年代起，在国际政治民主化的背景下，以英国首相撒切尔夫人等为首，针对层次多、成本高的“科层官僚制”问题，相继提出减政分权、改革体制、引进官民平等竞争机制，并提出政府“管得更少，管得更好”的思想，而且实施了公共部门与私营部门“公开竞标”国家公共设施建设和公共服务等重大项目。［2］ 20世纪末，韩国以金永三和金大中为首，先后变革了层次多、费用高的集权政府，提出建立“规模小，效益高”的民主化政府，恢复了国民对政府的信任。这些改革思路虽然不完全符合中国的国情，但颇有参考价值。虽然近年来我国体育管理体制几经变革，但都未从根本上触及政府利益的“神经”，今后的改革已步入政府“自我革命”的艰苦时期。他要求政府部门割舍局部利益，去建立官民共赢的“善治”的组织结构。以求开创国家体育的和谐环境。这是十分艰难的，但历史已不允许我们再疑迟，更不能再走回头路。

2.2建立水平分工型组织结构社会学中的水平分化，是按照某一标准将人分为不同类型的平等的群体。水平分工型体育管理组织结构要求政府管理部门与社会体育组织之间，建立一种“平等协作”，和谐有序的民主关系。

2.2.1建立水平分工型组织结构的依据理论依据。20世纪末，西方部分发达国家提倡用民主的“善治”（治理）替代官僚的“统治”。这是因为人们在社会资源配置中，既看到市场的失效,又看到政府的失控。“善治”是指公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的“合作管理”。其特点：一是对环境开放，决策与管理既民主又透明；二是组织结构一般是扁平化，既有利于政府分权，又有利于政府部门与社会组织保持地位平等，其重心是以“顾客”满意程度为导向，打破“……政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位。”［２］美国学者奥斯本在《改革政府》中，在论述政府治理（善治）中指出“起催化剂作用的政府：掌舵而不是划桨”，“分权的政府：从等级制到参与协作”，他在大量实际调研的基础上，论证了分权机构比集权机构更具有民主性、创新性、责任性和效率性。［３］这就是国家与社会“协作治理”的管理方式，也是公民对制度的“选择”。当今，中国社会要达到“善治”，建立政府部门与社团 “平等合作”的关系，为二者共同管理国家体育创造条件，这是符合“十七大”提出的“……扩大公民有序地政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业”的思想。因此，借鉴国外经验，选择一种政府部门与实体化的社团协作型的体制，应是我国体育管理体制创新的选择。

政策依据。国家“九五”计划指出，“进一步改革体育管理体制，有条件的运动项目要推行协会制和俱乐部制，形成国家与社会共同兴办体育事业的格局，走社会化、产业化的道路”。“十七大”报告在论述民主政治中指出，“推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，探索实行职能统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”并将加强“社会管理”和“基层群众自治制度”首次纳入中国特色的政治制度中。这些都为国家积极支持社会兴办体育社团，加强政府与社会共同管理国家体育提供了思路。

2.2.2建立水平分工型组织结构的基本思路依据国情，我国体育管理体制的改革，要按照“十六大”提出的：“决策、执行、监督”行政三分制，要坚持“稳步进行，逐步实施”的原则，对其组织结构进行两次调整。

第一次调整是“分权”，建立国家与社会“结合型”的体育管理组织结构。这是在国家体育总局直接领导下，总局将管理的竞技、群体和产业的资源，实质性地分别授权给中国奥委会、中华全国体育总会和体育综合委员会，并使其三者真正成为具有独立法人地位的、实体性的体育社团，进而融合国家和社会资源发展国家体育事业和体育产业。这实质是“决策”与“执行”的分离（图1）。它既符合“十七大”提出的“政事分开”“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业”的思想，又有利于在制度上促进国家竞技、群体及产业协调发展。

第二次调整是“整合”，建立国家与社会“协作型”的体育管理组织结构。这是在国家民主、法制和市场等机制日渐完善的条件下，国家体育总局下属的中国奥委会、中华体育总会、体育科学学会、体育基金会等相关体育组织，形成地位平等、性质多元、协作共赢的体育管理组织结构，其性质是多元共赢（国办、民营和中外合资等），以实现国家体育投资主体多元化（图1）同时，伴随政府机构的改革，国家体育有关监管部门将独立存在于各种权力部门之外工作，防过去体制内的“失监”与“虚监”，以实现政府与社会共同管理国家体育的“整合”效应。因此，国家体育机构第二次分化与调整的实质是“决策、执行、监督”的三分离，是三者相互制约，协调发展的要求。

在以上两次的分化与调整中，国家要逐步确立政府与中国奥委会、中华全国体育总会、体育科学学会以及体育基金会的功能与地位如下：

1) 明确体育行政职能。建立官民“协作型”体育组织，政府工作的重点是要制定国家体育大政方针与行业法规，加强公共管理；其次是利用制度培育体育社团和体育市场，并加大对之监管力度。这尤为重要，因为体育社团的成熟和体育市场的完善，急需政府营造良好的组织环境和社会环境，但以往政府在此严重“缺位”。所以，国内现行的“举国体制”并不是名副其实的举全国之力的体制，而是一种“有国无民”的官方体制，真正的“举国体制”是国家与社会协作型的体制，即公共管理。

2) 明确体育社团地位。水平分化后，中国奥委会在国家体育总局的宏观指导下，独立与国际奥委会工作，这是适应国际体育通则的文明之举。水平分化初期，体总对下属的社团，要“扶上马，送一程”，待他们成熟后，支持其独立工作。三是，政府要支持中国体育基金会和体育科学学会独立工作。

2.2.3建立水平分工型组织结构的优点国家体育管理体制组织结构经过两次分化与调整，最终是要建立政府部门与社会体育组织之间，地位平等、协作共赢的新型组织结构，其优点如下：

一是能主动适应国内经济社会环境。伴随国家体育产业和体育市场的完善，以及体育社团“自治”能力的增强，国家体育组织的国有成分要逐渐减少，民营成分应逐步增多，以适应“国退民进”和“小政府，大社会”的经济社会环境。

二是能促进要国家体育管理集约化。因水平分化的组织结构层次少，能使管理半径缩小，速度加快，成本降低，推进国家体育管理“集约化”。国家体育组织水平分化后，主要任务是确定大政方针，以制度协调和监督管理等方式宏观调控。这既能减少腐败，又能提高公信力，促进国家体育组织要素之间的和谐。

三是尊重个体自主选择。国家体育实现投资主体多元化后，既有利于改变政府过去独家向社会提供体育公共产品和公共服务的垄断地位，更有利于尊重社会体育个体自主选择的权力，以真正实现国家体育“以人为本”。

四是实现体育的民主化和社会化。体育民主化是国家与社会共同管理体育，即体育的公共管理。体育社会化是国家与社会共同为公民提供体育产品（公私皆有），这是国家体育制度文明的象征。水平分工型体育组织结构是政府与社会共同协作管理国家体育体制的组织机构，它将有助于和谐社会，推进国家体育社会化。首先，国家体育的权力将由政府“独揽”转向分权协作，即官民共同“治理”——“善治”，以促进国家体育民主化。其次，国家体育资源要将政府垄断变为制度分配，这将有利于官民平等竞争，实现共赢。再次，国家体育制度法规，将由政府独自制定，变为官民共同制定，共同管理，按“十七大”的精神把人民应有的权力归还于民；“坚持用制度管权、管事、管人”。第四，国家体育公共服务将由政府独家提供，转向政府与社会共同“运营”，以促进国家体育社会化。以上四点，也将有助于缓解国家体育制度安排与公民制度选择之间的矛盾，以求维护国家体育秩序，促进社会和谐，真正实现国家体育“以人为本”，这是一种体育的“善治”，见下列公式：

国家体育公共管理模式=市场无形之手+政府有形之手+社团第三只手

五是创建有特色的普世性的体制。“十七大”倡导的以人为本的科学发展观、建设公平正义的和谐社会，都是具有普世性的价值观。人追求自由平等、自助创新、自主选择是具有普世性的。国家体育管理组织结构水平分化是一种具有普世性的平等分化，一是国家宏观管理体育，以社会体育组织兴办体育为主，国家调节社会体育组织之间的矛盾，主要靠法律和经济手段；二是社会体育组织之间地位平等，无等级差异。再者，水平分化后的中国奥委会是实体的独立法人单位，更便于按国际通则与国际奥委会对口工作。

2.2.4建立水平分工型组织结构的途径未来，若求国家体育组织结构向水平多元分化的方向发展，建立政府与社会协作型的管理体制，国家体育管理观念与工作方法的变革是重要的条件。

管理观念由“官本位”向“民本位”转变。国家体育的再发展，也不仅是金牌的增多，更是其文化的全面繁荣，中国体育要“武事文取”，即国家体育管理要靠增加教育、科技和制度等文化含量。［4］所以，国家体育管理体制的变革，首先要变革“官本位”思想，建立“民本位”的理念，以此促进国内体育的私德与公德的协调发展。

工作职能和方法要由“管制型”向“服务型”转变。首先，要承认民营体育组织是责、权、利相对独立的法人单位。国家要依靠制度，有秩序地管理有关体育活动，而不是单纯靠行政手段干预。这样，国家体育管理才能真正从“管制型”向“服务型”转变，即由“善治”替代“统治”，实现“小政府，大社会”的管理方式。实现这一转变，关键在于国家要用制度去维护国内体育秩序。正如，亨廷顿在论述政府管理中指出，“首要的不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”。吉林大学周光辉教授也曾强调，“人们对文明的政治渴望，也正是对合理的公共秩序的期待，人们对政治文明的理想寻求，也就是对合理的公共秩序的追求”这是很有道理的。

其次，国家要逐渐变单纯体育的“行政管理”为“公共管理”，并要强化政府的社会体育管理和公共服务的职能。传统的体育行政管理热衷于“统治”，未来体育公共管理追求的是“服务”（善治），二者的特点见下表（表1）：