国农业保险外部环境的构建研究

杨　敏

摘要：农业保险具有准公共品的属性，其发展需要制度和政策环境的支持，但由于外部环境的缺失，我国农业保险市场呈现有效需求和供给不足的局面，业务萎缩。在当前农业保险低迷时期，我国应借鉴发达国家的成功经验，从完善农业保险法律法规、加大政府补贴力度、提高农民收入、增强农民保险意识四个方面着手，构建良好的外部环境，促进农业保险的可持续发展，为社会主义新农村建设服务。

关键词：农业保险；正外部性；政府补贴

中图分类号：F840.66文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0032—03

收稿日期：2008—04—10

作者简介：杨敏，女，湖北经济学院金融学院讲师，中南财经政法大学新华金融保险学院博士生。

一、外部环境对农业保险发展的影响

分析农业保险作为一项农村经济保障制度，可以通过防范和化解农业风险，

建立农业保险补偿机制，在社会主义新农村建设中发挥积极有效的作用。但是由于农业保险法律法规缺位、政府支持力度不足、农民支付能力较低、保险意识薄弱等外部环境的制约作用，目前我国农业保险市场呈现供给和需求“双冷”的局面，发展速度缓慢。

（一）需求层面

首先，农业保险具有消费正外部性，农民购买保险后除自己受益外，也可以使该地区的农业风险成本减少、生产规模扩大、产品价格降低，使整个社会获益。

农业保险消费利益外溢使其边际私人收益小于边际社会效益，如果政府对农民投保不予以补贴，农民将承担购买农业保险的全部成本，其边际私人成本就会大于整个社会的边际社会成本，使得农民对农业保险消费量小于最佳消费量，造成农业保险的有效需求不足。其次，由于我国农业产业化程度低，农业的收益率不高，农民可支配收入增长缓慢，目前农业保险费率相对于农民的收入水平来说太高，在没有政府补贴的情况下，绝大多数农民均无能力承受。这种农民较低的收入水平与较高的保险费率之间的矛盾，进一步制约了农民对农业保险的有效需求。另外，我国农民文化素质相对较低，缺乏风险意识和创新精神，在农民的思想意识中，积谷防饥、养儿防老的思想依然是抵御自然风险、防范自然灾害的重要法宝。农民更多关注的是保险的价格而不是风险的危害，很多农民对保险的认识不够，不清楚保险的作用，还有不少农民对自然灾害存在侥幸心理，这些思想导致农民保险意识极为淡漠，不愿意参加农业保险。

（二）供给层面

农业保险同时具有供给的正外部性，保险公司的边际私人成本高于边际社会成本，而边际私人收益却远小于边际社会收益。这是因为农业保险具有高风险性，农业生产抵御自然灾害的能力差，自然条件某一方面的异常变化，如洪涝、干旱、病虫害、霜冻、冰雹等灾害都会给农业生产造成损失。而且农业保险还会面临其他险种鲜有的风险—共变风险，即遇到规模较大的自然灾害时，所有投保农民在同一时间遭受损失，所以农业保险具有损失发生频率高，损失程度严重的特点，其赔付率远高于一般财产保险。我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一，据统计，我国农业受灾的比例每年大约在40%以上，比一般发达国家高出10%—20%。另外，由于农户居住分散，生产集约化程度低，使农业保险展业、承保、定损、理赔的难度、强度较大，道德风险和逆选择的问题比较突出，致使农业保险的经营成本和监督管理成本都比较高。高赔付率和高经营成本形成合力，导致农业保险经营亏

损严重。国际上农业保险发展较好的国家,政府对经营农业保险的商业保险公司都给予多方面的支持,提供诸如业务经营费用补贴、资金支持以及税收优惠等政策性扶持。而在我国缺乏有效的农业保险政策倾斜和支持,农业保险除了免除营业税和印花税外,国家尚无配套政策予以扶持。于是，以利润最大化为目标的商业保险公司按照边际成本等于边际收益的原则确定农业保险的均衡量，结果是保险公司的最佳“生产量”小于社会最佳规模，造成农业保险供给不足。

（三）政府层面

从以上分析可以看出，农业保险是具有需求和供给双重正外部性的准公共品，这种准公共品的性质要求政府必须成为农业保险中的一个重要行为主体，规划和组织农业保险的生产，如对农业保险实施财政补贴、提供税赋减免政策、建立巨灾风险基金等，这需要对农业保险制度予以明确，而农业保险制度的建立则需要通过立法来实现。从国外一些农业保险发展比较成功的国家来看，为弥补市场机制配置资源的缺陷都是通过立法来增加政府干预农业保险的能力并约束政府的非理性行为。结合我国的农业保险法立法实践来看，我国目前还没有一部专门的农业保险法，保险机构、投保人和监管部门都没有一部完善的农业保险法律可以依据。我国现行的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，而农业保险中大部分具有政策性。由于无法可依，农业保险中的许多领域都存在着法律真空。法制的缺失给农业保险实践带来了较多困难，如农业保险的定位、政府在农业保险中的职能和地位、对农业保险的支持扶持原则、对农业保险投保人利益的保护、对保险公司的保护、如何保证农业保险的覆盖面等都不能有效落实。

二、构建我国农业保险外部环境的思路

良好的外部环境是农业保险发展的重要推动力。我国应从目前农业保险的现状出发，借鉴发达国家的经验，构建可持续发展的农业保险外部环境，实现农业保险资源的有效配置，扩大农业保险业务规模，更好地为社会主义新农村建设服务。具体思路如下：

（一）完善农业保险法律法规，为农业保险发展提供制度基础

完善的农业保险法律法规，是明确政府在农业保险中的主导作用，实施农业保险的倾斜政策，保障我国农业保险健康发展的制度基础。我国政府应尽快制定和颁布《农业保险法》，把农业保险制度纳入我国保险法律体系，使农业保险规范化和制度化。以法律的形式确立农业保险中政府、保险人、投保人、受益人的权利义务关系，规范农业保险的市场运作行为，对农业保险的具体目的、保障范围、保障水平、费率厘定、赔付标准、实施方式、组织机构及运行方式、各级政府的作用与职能，管理费和保险费分担原则、资金运用、政府补贴、再保险、农业保险中行为人的违约责任、追究方法等方面进行详细而明确地规范。

在法律体系的构建过程中，应以国家法律为基础，地方法规、政策为辅，出台相关的农业专业合作组织的基本运作法规，用以规范和指导其运行。从国内各个省、区、市开展的多种农业保险试点情况来看，各个地方之间差异很大，目前国家立法条件尚不成熟。建议先由试点地区政府、保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式，制定相应的农业保险地方性法规。根据地方性法规试点情况，国务院制定农业保险条例，待条件成熟后，再制定农业保险法。在立法过程中，保监会、农业部、财政部、国务院扶贫办、民政部应主动加强政策、资金的协调与沟通。

（二）加大政府补贴力度，为农业保险发展提供财税支持

农业保险实行财政补贴是农业保险特殊性的要求，国外农业保险发展的实践表明，政府对农业保险的补贴效用往往优于对农业生产的直接补贴，因此，我们应加大政府对农业保险的支持力度，建立各级政府财政、税收政策支持体系。

1.对农业保险投保人实行保费补贴

直接的保费补贴有助于提高农民的保险购买力和投保积极性，刺激农业保险的有效需求。政府可出台相关规定和实施细则，列明予以补贴的险种项目，同时，对补贴的标准要因险种、费率、地区而异。对农民的保费补贴，参考国外农业保险补贴的做法和我国的财政体制，建议中央财政补贴保费的30%左右,地方财政补贴保费的20%左右，其余部分由农民自负。另外，还要改变传统的财政救灾、支农方式，如推行保费以奖代补制度，变事后救灾为事前预防，树立保险分散风险胜于救济弥补损失的新理念。借鉴建立奖补资金扶贫贷款机制的做法，从财政拨付的民政救济资金、粮食综合直补资金、其他支农资金中拿出一部分，专项用于购买农业保险的农民的保费补贴。

2.对经营政策性农业保险业务的保险机构给予财政补贴和税收优惠

政府财政对保险机构给予一定程度的业务费用补贴，既可降低农业保险费率，又可提高保险公司经营的积极性。在发达国家，政府一般会向承办的商业保险公司提供全部或50%以上的管理费用补贴，使政策性农业保险近似于纯费率的经营，使之节省运营成本。鉴于现阶段我国农业保险主要采取政府主导下的商业保险公司经营模式，建议允许商业性保险公司自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，政府补贴可分为保险费补贴和经营管理费补贴，具体补贴比例和数额根据政府的财力状况和不同险种而有异。

由于政策性农业保险不以盈利为目的，国家还应对经营该业务的保险公司给予税收优惠，在目前免征营业税和印花税的基础上再免征所得税，减免的税收可直接用于补贴其经营政策性农业保险的营业费用。对于经营政策性农业保险业务的盈余，国家应允许其在税前扣除，建立农业保险专项准备金，以应付大灾抵补之需；对开办农业保险所形成的亏损，经权威审计机构审计确认，允许承办机构实行亏损挂账，通过抵减应纳所得税来逐年消化。

3.对政策性农业保险再保险业务给予补贴

农业再保险体系是一项使农业保险走向良性循环的制度安排，是目前国际上化解农业巨灾风险的有效途径，通行的做法是由政府通过立法的形式对农业巨灾风险的再保险业务进行政策性补贴，如美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业保险组织提供两级再保险。

我国应对政策性农业保险再保险业务给予补贴，建议由中央财政对直保公司政策性农业保险业务购买再保险给予一定比例的保费补贴，或者对再保险公司向境外分保政策性农业保险业务给予一定比例的保费补贴。必要时候，由政府出资建立政策性的农业再保险公司来运作农业再保险，管理国家农业再保险基金，中央财政对该基金实行一定的补贴。在目前条件不成熟、政策支持未能到位、法律保障迟迟不能建立的情况下，可由中国再保险（集团）公司暂时以商业再保险的方式进行过渡，以商业运作的模式向各级地方农业保险机构提供再保险支持。

4.建立国家农业保险巨灾风险保障基金

借鉴国外先进经验，探索建立农业巨灾专项风险基金。巨灾专项风险基金是用来应付特大灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个农业大国，每年都面临着巨大的自然灾害，巨灾专项风险基金是解决当前国内巨灾问题的一个有效措施和手段。在具体的实践中，风险基金的资金来源可由参与者共同出资，国家财政出一部分，经营农业保险的保险公司按一定比例投入。首先，国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金；其次，各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款来充实后备；最后，由政策性保险公司发行债券，并以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。

（三）提高农民收入，为农业保险发展提供经济基础

要想使农民购买农业保险，把潜在的需求变成有效的需求，最根本的途径就是提高农民收入。首先，我国要进一步加大农业结构调整的步伐和力度，走农业产业化经营的道路，大力发展第二、第三产业，实行种养加、产供销、农工贸一体化经营，拓宽农民就业空间，增加农民收入。其次，积极提高农户综合素质。农户是农业保险业务中的基本投保单位，农户综合素质的提高关系到农业保险能否顺利进行。农户掌握科学文化知识有助于提高其生产经营能力，有能力采用更加科学的生产技术，从而降低农产品的市场风险，增加收入，从而保证农业保险机构的保费收入。现阶段，为提高农户综合素质，各级政府及农业保险机构要全面开展农民职业技能培训工作，建立灵活高效实用的培训体系，采取多种形式加强对农民进行科技文化教育培训，把提高农业科技创新能力作为农业生产增产，农民增收的战略举措来抓。在对农户进行培训时，要结合农业产业结构调整、发展特色农业和生产过程实际的需要，开展有针对性的、实用性强的农业科技培训，提高农业生产过程的知识含量。最后，深化农村税费改革，统一城乡税制，取消不合理收费项目，大幅度减轻农民负担。

（四）增强农民保险意识，为农业保险发展提供社会基础

农民保险意识是决定农业保险有效需求的一个重要因素，为了改善当前农民保险意识薄弱的现状，各级政府部门和农业保险机构应该保持一种耐心和责任心，在广大农民群众中坚持广泛、持久、深入地宣传和教育,通过媒体、讲座、社会调查等形式，让农民全面地了解农业保险，更新观念，树立风险意识和保险意识，逐步消除对农业保险的怀疑态度和抵触情绪，使农户认识到，农业的生产经营必须考虑农产品的市场和自然双重风险。而风险的分散和降低，除了靠自身经营外，通过保险机构转嫁风险也是重要途径。另一方面，农业保险公司要通过创新努力开发适销对路的农业保险产品，为农民提供真正需要而又买得起的政策性农业保险，并在机构设置、理赔服务上让农民感到方便、快捷。在真切体会到政策性农业保险给自己带来的保障作用后，农民的保险意识也就自然水到渠成了。

参考文献

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责任编辑：伊人中州学刊2008年第4期和谐社会下企业社会责任的构建2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4