环境服务还有多远

丛　萍

环境服务业是一种智力密集型的服务行业，是环境产业中的一个重要组成部分，它的发展标志着一国环境产业发展的整体水平。世界贸易组织的《服务贸易总协定》对环境服务业的定义是指那些通过服务收费的方式获得收入的同时又对环境有益的活动，主要包括：污染控制、监测，垃圾处理，污染净化和废物治理的技术服务。像环境技术一样，环境服务业己经从以污染控制和净化活动为重点发展到了包括更大范围的环境治理、治理设备的技术以及资源管理行为，因此可在更加广泛的基础上提供环境服务。目前，环境服务正越来越多地与环境技术和环境产品相匹配，作为一个解决问题的集合体来提供给用户。垃圾处理是环境服务业的主要内容之一，与此相关的种种问题，也都可从环境服务业的角度找到症结。

2007年发布的《城市居民环境认知调查报告》，是由国家统计局城市司牵头，经过近两年时间在全国10个大中城市，共抽选4000户居民进行了入户调查后发布的。这份报告在结论中说：“通过对以上10个不同城市的调查，可以认为，目前国内环境服务业的发展在城市化进程中滞后于经济发展。其原因是多方面的，由于思想观念、机制和体制的制约，导致在整个环境服务业的城市经营、城市规划、城市建设、城市管理和城市公用事业的改革等方面，有的仍处于旧体制的框架中，真正市場化的运营机制尚未完全建立起来，使城市缺乏生机和活力。”

为了与世界贸易组织《服务贸易总协定》的规定相协调，近年环境服务业在中国才以比较清晰的面貌出现。根据《服务贸易总协定》的定义，环境服务包括排污、固体废物处理、废气清理、降低噪音、自然和风景保护、其他环境保护和卫生服务，但不包括环境质量检测和污染源检查服务。在加入WTO的文件中，中国政府对环境服务做出承诺，允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务，并允许外资拥有多数股权。长期以来，由于受行政管理体制条块分割的限制，我国对环境服务业的定义及分类较为偏重于与污染治理相关的技术服务范畴，没有按国际公认的分类原则把与环境相关的维护、管理等基础性服务，如城市污水处理、垃圾收运与处理、地下水和地表水净化、土壤修复等进行有机结合。环境服务业的欠发达使得垃圾处理长期停留在非完全市场化运作的层面上。

体制和管理问题长期制约着包括城市生活垃圾处理在内的中国环境治理的发展。中国的城市生活垃圾处理传统上一直由政府“埋单”。垃圾处理设施是城市环境基础设施的组成部分，也是传统市政公用事业的一部分。2002年以前的城市垃圾处理场基本上是政府提供垃圾处理设备，再加上部分国债资金支持。环卫经费主要来源于地方财政，仅能勉强维持垃圾收集和运输。不少城市尚未建立合理的运营投资偿还机制，投入不足，投资渠道单一，垃圾处理收费体制不够完善，收费标准和收缴率较低，难以满足环卫基础设施建设和运营的需要。政府可以在城市垃圾处理上投入的财力和精力毕竟有限，这导致了我国环卫设施固定资产投资水平长期过低，历史欠账较多。

在城市化程度不高、城市生活垃圾产生量不大的情况下，仅靠政府投资尚能满足处理需要。但随着垃圾产量的增多，垃圾治理费用也逐年上升，政府不堪重负。根据对666座城市的调查统计，垃圾清运量1979年为2508万吨，1980年为3132万吨，1985年为4477万吨，1990年为6766.8万吨，1995年为10671万吨。从1980，1985，1990到1995年连续三个五年，垃圾的清运量分别增长43%、51%、58%。一方面是不断增长的城市生活垃圾产生量，另一方面是整体低下的资金设备水平。“没钱也要治理环境”，垃圾产量的飞速增长和捉襟见肘的处理能力使政府开始探索大规模、专业化处理的道路。

2002年，国家计委、建设部和国家环保总局联合发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，明确提出了垃圾处理产业化的发展方向。自此，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公有制经济政策等一系列相关的改革政策，加快了城市垃圾处理行业的市场化进程。

中国正处在市场经济的全面推进期，政府在经营性资产领域总体呈退出趋势。作为市政公用事业的重要内容，伴随着国家对市政公用事业的投资开放，垃圾处理行业面向社会资本的开放得以快速推进。建设部发文允许向居民和企业征收一定数量的城市垃圾和污水处理费用，为垃圾处理的资金支持创造了基本条件。同时，建设部还规定：垃圾处理项目可以有25—30年的特许经营权，在此特许经营权期限内，企业可垄断经营；政府以划拨方式提供项目用地；利用垃圾中可再生资源生产的产品如肥料和再生塑料的销售减免税收；垃圾处理企业的水、电消耗按成本价计算；在建设期政府提供国债资金和环保专项资金支持；鼓励银行资金参与支持。

同时，各地政府保护环境、节约资源，建设适宜人居城市的意识越来越强，愿意投入更多的政府财政补贴，并出台一系列优惠政策来解决垃圾问题。我国西部城市的垃圾处理补贴费用一般在每吨30—45元之间；中部城市在50—70元之间；东部沿海发达城市在60—85元之间；北京、上海等大城市超过100元以上；全国平均可到每吨50元。

随着经济发展和居民生活水平的快速提高，垃圾成分也在迅速变化，可回收和可利用的资源所占比重已提高到60%以上，从这个意义上讲，垃圾是放错了地方的资源，如何向垃圾本身要效益就成为垃圾资源化和产业化处理实现良性循环的最重要因素。