垃圾之困，市长之痛

丛　萍

编者按：处理垃圾是每天生活中最平常不过的事，然而，下述事实或许会令你震惊：

由于垃圾场空间不足，意大利南部坎帕尼亚大区首府那不勒斯，自去年12月21日以来一直无人清运垃圾，垃圾停运导致居民不满，进而升级为警民冲突。

2007年，北京六里屯垃圾焚烧发电项目和南京江北垃圾焚烧发电项目遭遇在建地居民的反对，双双搁置，逐日累积的垃圾放在哪里？

垃圾已经成为每一位城市管理者的切肤之痛，市长们利用各种途径寻找破解垃圾问题的方法。垃圾处理究竟面临何种困境，技术和管理瓶颈如何突破？本刊记者通过多方走访，为读者奉献出有关垃圾问题解决的全景扫描，希望通过我们的采访和分析，使读者深入了解到垃圾在我们生活中不仅仅是存在的现实，而且要谨慎面对，用人类的智慧打赢这场“垃圾”战争。

终其一生你会制造多少垃圾？这个数字恐怕没有人在意，也没有人计算过，但同时，也没有人会否认垃圾与我们的生活息息相关，在这个消费时代里，你的多数行为都在制造垃圾。环保风气渐盛的时代，人们在享受着消费便利的同时，对垃圾累积带来的生活质量下降感触日深。而今的中国正努力驶入环境与经济协调发展的轨道，建立环境友好型、资源节约型社会已成全民共识，在这个大背景下，垃圾的传统角色应如何转变？

垃圾 环境之累

垃圾处理是中国整个环境治理和可持续发展链条上的重要一环。

作为工业化与城市化进程的必然结果，城市生活垃圾的急速增长早已成为环境之累。有资料显示，中国2006年城镇生活垃圾清运量为1.48亿吨，绝大部分未经处理就堆积在城郊，垃圾堆存量逾60亿吨。全国670座大中城市，约有三分之二被垃圾围城。如何阻止城市最终被垃圾吞噬，成为环境治理中不可回避的问题。

在人类追求与环境协调发展的历程中，1962年可以被视为一个有意义的年份。是年，蕾切尔•卡逊发表了《寂静的春天》一书，由此引发了一场世界性的环境保护思潮，思想史研究者将源自卡逊的“环境保护主义”定义为20世纪下半期最重要的社会思潮。时隔25年的1987年，联合国发布了纲领性文件《我们共同的未来》，即《布伦特兰报告》，首次提出了“可持续发展”的概念。中国的两位科学家马世骏与牛文元参与了这一著名报告的起草，按牛文元的描述，“(这一报告)把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来，实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃”。

中国的发展一直伴随着巨大的环境和资源压力，如何与环境友好不但决定了我们将在一个怎样的环境中生存，更关系到我们在发展的路上能走多远。有了这样的认识，就不难理解自1994年开始，在我国每年的政府工作中环境的战略意义不断升级。

作为对蕾切尔•卡逊引发的世界性环境保护思潮的回应，中国政府1994年通过了《中国21世纪议程》，这是全球首个国家级可持续发展行动计划。1996至2001年，“可持续发展”均是政府工作报告的重点议题，而且强调用语不断升级。1996年政府工作报告的重点是“关于国民经济和社会发展‘九五计划和2010年远景目标纲要”，在这个长达15年的规划里，“可持续发展”被一再提及。1999年的政府工作报告中，环境的战略意义明显升高，提出“要以对人民、对子孙后代高度负责的精神，保护资源和生态环境”。2006年，“加快建设环境友好型社会”成为政府工作的核心议题。

研究者认为，在诸多制约中国经济社会发展的因素中，最大的问题就是严峻的人口形势。从1991年开始，每年“两会”期间必定有一次高规格的“中国计划生育工作座谈会”。6年后，亦即中国政府通过《中国21世纪议程》之后的1997年，环境成为与人口并列的重大问题，当年这个座谈会也更名为“中国计划生育和环境保护工作座谈会”。两年后，资源成为决策者意识里的关键问题，这个会议再次更名为“中国人口资源环境工作座谈会”。

与政府工作目标方法不断递进相匹配的事实是，2003年10月的中共十六届三中全会明确表述：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。翌年，“科学发展观”成为最重要的概念。2007年中国共产党第十七次全国代表大会上，“科学发展观”首次写入党章。

“回收”是处理垃圾的一种有效手段，而且是效益最好的手段，这一点在我国恰恰是比较落后的。2008年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中用了一页多的篇幅论述环境问题，其中“鼓励和支持发展循环经济，促进再生资源回收利用”，将实现可再生资源的科学、可循环处理再次提升到国家政策的高度。实际情况是，“十五”期间，主要废旧物资回收总量为4亿吨，年均回收量为8000万吨，年均增长率13％。主要废旧物资回收总值为1300亿元，年均增长率为24％。废钢铁、废有色金属、废塑料和废纸都有较大进口量，上述4种废料五年内进口1.3亿吨。目前我国从事资源回收利用的企业有80000多家，回收加工厂近6000家，网点20万个，就业人员达1000万人以上，其中绝大部分人从事个体回收，承担了再生资源市场90％的回收量。由此看来，要实现资源合理、循环利用，真正踏入可持续发展的轨道，还任重而道远。

垃圾处理厂选址困境

在采访中记者了解到，目前世界上主要有3种垃圾处理方式：卫生填埋、堆肥和焚烧资源化利用。由于政策、资金、技术、选址、清运、监管等因素，我国许多地方所编制的垃圾处理方案大都采取简易填埋方式。表面上看似乎处理费用相对较低，但这种方法实际上加剧了土地资源的浪费。随着人民物质生活水平的提高，城乡生活垃圾的数量将呈几何级增长。不少本来预计使用十年的垃圾填埋场，两年就几乎被填平了。北京近郊的几个垃圾填埋场都面临提前结束使用。随着城市规模不断扩大，靠近城市适用填埋场的地址愈来愈少，而开辟远距离填埋场难以承受高昂的清运费用。

有关专家认为，生活垃圾填埋处理虽然表面上把垃圾埋了，但并没有真正解决问题，反而造成了严重的二次污染，直接威胁到空气、土壤、地下水和饮用水的安全。所谓集中填埋即“集中污染、立体污染”。国家环保总局近年抽样调查显示，全国城市生活垃圾填埋场所在地的地下水污染已有86％超过国家标准。至于另一种生活垃圾处理的工艺——堆肥处理，虽然达到了一定的资源化目的，但堆肥量太大、养分含量低，长期使用易造成土壤板结和地下水质变坏，所以垃圾堆肥的规模也难以发展做大。至于似乎众望所归的焚烧处理方式，则因产生大量的有毒气体，也面临技术及民众接受程度上的诸多问题。

诸如垃圾处理厂这样的环卫设施，大家都需要，但是谁也不愿意放在自己家附近。在刚刚过去的2007年，南京江北垃圾焚烧发电项目听证会上的激烈争论成为业内关注的焦点，也恰好可以说明垃圾处理在整个國家环境保护和民生工作中的地位。

作为沪宁之间最大的协作项目之一的南京江北垃圾焚烧发电厂，日处理焚烧生活垃圾1000—1500吨，年发电量约1.2亿度，如按南京市民每户月平均使用200度左右的用电标准算，能满足5万户居民一年的用电需求。这个项目曾被认为是有效减少垃圾总量，解决南京垃圾填埋场占地面积大、不能满足垃圾填埋需要增长的好方法。然而，自立项公告之日起，垃圾焚烧过程中产生的剧毒物质二恶英便成了笼罩在居民们心头挥之不去的阴影，这个原来被视为“解药”的项目引起了诸多市民，尤其是在建地居民对环境的担心。在建地居民通过各种途径表达对该项目的质疑和反对，并最终促成了一场由多部门和项目在建地附近居民、单位参与的垃圾焚烧发电项目参议听证会的举行。

在这起事件中，公众的呼声在垃圾处理中唱了主角，折射出民众对自己生存环境的关心和维护。目前，我国城市生活垃圾无害化处理率仅为25％。近几年，随着人们环境保护意识的提高，生活垃圾处理设施选址面临越来越大的困难，许多地方已经到了无地可选的地步。垃圾处理处置设施既是环保设施，同时也是一个潜在污染源，伴随着垃圾处理处置设施的建设和使用，污染、生态环境破坏和环境风险隐患可能随之产生。中国城市建设研究院总工程师徐海云在接受媒体采访时说：“目前垃圾处理设施投入不够，治理措施不规范等造成的不良影响是公众反对的根源。”生活垃圾处理设施的正常运转，首先是卫生的需要，垃圾处理的过程要安全和可靠，处理的结果要满足环保要求，处理的成本要与支付能力相适应，这四个方面缺一不可，又相互关联。这些垃圾处理处置设施选址受阻的事件也同样反映出了公众对政府信任的危机，从我国的发展阶段来看，目前的经济基础不能支撑高标准的垃圾处理设施，给居民留有余量是必须要考虑的事情，如果市民一旦对政府出现了信任危机，要重建信心可能和环境污染的恢复一样艰难。2008年“两会”，城乡垃圾处理这一关系人民群众身体健康的问题成为许多代表委员关注的重点。

市场化方向

2008年的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中指出，实现“十一五”环境保护目标已经到了攻坚阶段。为实现“十一五”环境保护目标，全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35%。初步测算，“十一五”期间，全社会环保投资预计达到13750亿元。其中，城市环境基础设施投资约6600亿元，工业污染源治理投资约2100亿元，新建项目“三同时”环保投资约3500亿元，生态环境保护投资约1150亿元，核安全和辐射环境安全投资约100亿元，环保监督管理能力建设投资约300亿元。

在“十一五”期间的环保投资需求中，我国将着力推进环境监管能力建设、危险废物处置、城市污水处理、城市垃圾处理、燃煤电厂脱硫、国家重要生态功能保护区建设、国家级自然保护区管护能力建设、核安全及辐射环境保护等9项重点工程项目，调动各级政府和社会资源，集中力量和资金，重点建设，初步测算约需投资2000亿元。数据显示，“十一五”期间，我国环保产业可望保持年均15%-17%的增长速度，2010年环保产业年收入总值将达8800亿-10000亿元。相关政府官员及业内专家提示，环保节能产业面临难得的历史机遇，企业应及时把握政策走向，积极开拓市场。在可持续发展的要求下，“十一五”期间，我国政府将投入约14000亿元环保资金，而且，从2007年开始，环保支出科目被正式纳入国家财政预算。节能环保产业面临巨大的市场机遇。

与国家大力度的环保政策和环保程度不相协调的，是垃圾处理市场竞争机制的不完善。

以危险废物和医疗废物处理为例。根据《全国危险废物和医疗废物处置建设规划》要求，到2006年，应在全国设立功能齐全的综合性危险废物处置中心31个，医疗废物集中处置中心300个，并力争在2006年底基本实现全国危险废物、医疗废物和放射性废物的安全储存和处置。但据统计，截至2006年10月底，全国已通过国家环保复核并批准国债下拨的项目仅70个，才占规划达标数的21.15％，即使加上2006年待下国债的13个项目和正在复核的47个项目，合计也只有130个，还不到规划达标数的40％。而且在已下拨的70个国债项目中，大部分还处在招标和筹建之中，真正已建成投入运营的为数甚少。

造成建设进度慢的原因，除了一些地方、相关部门执行政策力度不够、工作经验不足外，主要的原因就是建设运营复核审批程序繁多。一个项目，从运营单位的招标确定，到项目选址、环评、技术选择、可研、上报、批准，再实地考察招投标、收费听证办理一系列相关手续，最后进行采购、投建、试运行、验收等，需要一个相当长的时间。更为严峻的问题是，我国在运营主体的确定和处置设备的技术选择两个环节上，尚无章可循，问题突出。受利益驱使，一些“三无”(无环保业务经验、无资金实力、无技术力量)公司通过低价策略取得运营资格，他們选择的技术设备总是以最低价为准，其结果是小机械设备厂家、低技术的设备制造商成为首选，技术规范的专业环保设备厂家却成本相对高而无法入围，因而导致医疗、危废处置的环保检测指标往往达不到要求，处置设备形同虚设。

国家的政策倾向固然是解决垃圾处理问题的重要方面，同时应该看到的是，一个成熟、规范的市场机制是杠杆的另一头，只有实现平衡、协调，才是问题通向解决的正确途径。