发展规划的教训与反思

潘毅刚

规划失效的教训，大多数是体制改革滞后的后果。拥有反映公共利益的决策机制，实现民主、科学、规范的规划决策过程，有效评估监督规划实施效果以及形成统一协调的规划管理体制，比接近完全理性的规划本身更为重要。

2008年，中国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施已进入第三个年头，“棋”至中盘，规划迈入承前启后、中期评估之年。又恰逢政府换届，对照规划实施情况，回头审视规划的蓝图，寻找规划本身的局限，对进一步厘清和修正发展思路不无裨益。

十一五规划的适应性

從1953年中国编制第一个五年计划算起，到2006年第十一个五年规划公布，中国先后共制定了11个中长期总体规划(计划)。目前，国民经济规划体系已经初步形成由国家级、省级、市县级“三级”，总体规划、专项规划、区域规划“三类”组成的“三级三类”规划管理体系。

回顾规划沿革，发展规划的历史任务都是与当时的现实条件、发展水平和面临的主要问题紧密相联。“十一五”规划与我国以往发展规划相比，无论是从战略思想、手段方法，还是规划的框架形式，都有较明显不同，主要体现在：规划编制理念的人性化，由“以物为本”、片面追求经济增长速度向“以人为本”转变；规划侧重点的转换，涉及市场调控的内容已渐淡出，所要解决的问题主要集中于市场机制下不能或难于自发解决的宏观性的经济和社会问题，着力于对各项关键改革的梳理。

“十一五”规划还体现了实施手段有效性的增强。规划中有两个提法影响深刻，一个是能耗、污染排放、水耗等约束性指标的提出。另一个则是主体功能区的概念的提出。对于“节能减排”的约束性指标，中央政府及各级政府都根据规划要求，对于规划中提出的几大约束性指标都提出了分解方案，并出台了考核办法。

在空间结构不合理、耕地面积减少过快、生态系统整体功能退化的大背景下，主体功能区域的划分和区域互动机制的构建，意味着中国发展规划的实施手段由原来的依靠相对分散凌乱的指令性命令转变为依靠通过较为系统的专项规划和区域规划，结合各地实际来规划生产力布局、生活空间布局以及生态空间布局的整体协调。

四是规划期限灵活性的提高。从“十一五”开始，不再要求所有规划都以5年为期编制和修订。“十—五”规划纲要的规划期，以5年为主，同时展望到2020年。专项规划、区域规划的规划期，可根据规划对象的特点合理确定，可以滚动修订。有些领域的专项规划，可以根据完成任务的需要确定规划期，可以是3年、4年等。

规划本身的变化，反映的是对一个国家或地区在适应经济社会发展需要、对待发展中的突出矛盾和问题而进行的制度调整。

建构理性的出路

从目前已逐步形成的规划体制现状中，不难发现其弊端。

首先是规划本身的定位问题。从“十一五”规划的变化来看，在规划的制定中，政府明确了规划是以人为本的规划，规划的功能是间接指导性以及宏观性、战略性、政策性的。这种导向应该说是非常正确，但在我国行政管理体制有待改善的背景下，仍有相当一部分地方政府对规划的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市县一级的规划中，规划只是对上一级规划的“拷贝”，多说“普通话”，少有本地方言，而规划内容中有本地特色的却多让产业发展唱了主角，关于行业方面的专项规划占了各类规划中的相当数量。这种代替市场规划产业的做法，反映的是规划制订者计划经济思维的残留。这样的规划，操作性和可行性有限，显然难以应对瞬息万变的市场环境，最后多会落得“纸上画画、墙上挂挂、到头来全是空话”的结局。

哈耶克曾说，一切建构的理性，都是“致命的自负”。从规划本身的定位来看正是如此，当前形势下的规划，并不是要规划分散决策的市场，而规划的恰恰应是规划的制定者——政府的行为。

毫无疑问，规划定位问题有待政府职能的根本性转变。而规划体系不顺同样是目前较紧迫的问题，也与政府职能转变密切相关。

可借鉴的经验表明，完整的国家层面的规划体系包括四个层次：国家战略(规划期约50年)；国土规划(规划期约30年)；经济社会总体规划(规划期5年)、专项规划、区域规划；土地利用规划、城市规划。其中，国土规划主要是着重对基本国情和国家战略在空间上的反映和安排。各个层面的规划，越往下层越具体越微观，也越接近空间规划。国外成熟的市场经济国家的规划，大多数是强调空间布局的规划，而且这些国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制正在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。

目前，中国规划部门编制的三级三类的规划都集中在第三和第四个层面，不包括第二个层面的国土规划。由于总体规划与土地利用规划和城市规划制定部门的不同，又因为具有资源的空间配置和布局安排的基础性规划——国土规划“缺位”以及行政区划和经济布局间的不吻合，当前侧重经济和社会发展的总体规划、专项规划常常与土地利用规划和城市规划发生“冲突”，这种现象的产生，表面上是规划的衔接协调不够，但背后反映的却是政府部门间利益的“交锋”，是政府体制改革滞后造成的。

目前中国还未出台《规划法》，规划工作的规范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦规划间产生冲突，哪个规划说了算，就难免变成部门(或地区)间的博弈。浪费的是不仅是人财物，更浪费了发展改革的有利机遇。

值得欣喜的是，“十一五”以来，中国积极推动京津冀以及长三角两个区域规划编制的试点，这一类空间规划的推进及示范效应，或将有望改变按行政区划来配置资源的状况，弥补通盘考虑空间布局的缺失，以统一协调各级各类规划，为在最大范围内优化资源配置，理顺区域间经济和社会管理间的冲突，提供制度保证。

当然，必须认识到的是，对任何完全理性的苛求都是不恰当的。对于规划寄予太多的期望无疑是本末倒置。事实上，我们曾有过许多规划失效的经验教训，比如“九五”计划中就提出了“两个根本性转变”，但在随后的10年中并没有因有规划而有根本性好转，粗放的增长方式甚至有恶化态势。又比如制定“十五”计划对东南亚危机后的经济发展前景趋势判断悲观，规划的电力建设滞后，引发随后的“电荒”，成为发展的瓶颈。即使是最近的“十一五”规划，仅仅两年，就让我们不得不重新审视发展的突出问题，当初规划中对经济增长的预期是7.5％，而2006－2007年我国经济增长都在两位数以上，而且能耗、排放以及耕地等几大约束性的指标按目前发展趋势在2010年实现的压力也非常之大。

客观地说，这些教训大多数并不是规划本身的失效，而是体制改革滞后的后果。强调教训也不是否定规划的作用，恰恰相反，是要提醒我们什么是好的规划，规划的实质意义何在?

好的规划的可贵，并不在于它对未来发展形势预测的准确性有多高，也不在于它理性地建构了一个多么宏伟诱人的蓝图，而在于它是否符合其时的发展阶段，是否有把图画变成现实的可能。在一个不缺乏智慧的时代，拥有反映公共利益的决策机制，实现民主、科学、规范的规划决策过程，有效评估监督规划实施效果以及形成统一协调的规划管理体制，比接近完全理性的规划本身更为重要。

从这个意义上讲，下一步我国的发展规划改进的目标无非是以下内容：一是推进规划工作的法制化；二是明确规划定位，理顺机制，加快形成由国土规划、经济社会发展规划、区域规划构建的合理的规划体系；三是加快建立由规划编制、执行、评估、调控组成的完整的规划管理体系。除此之外，进一步深化行政管理体制的改革，实现政府职能的根本性转变则应是规划得以改进更为迫切而根本的保障。