中国农村公路有效供给不足的问题探讨

马文田

摘要：尽管中国农村公路供给主体在改革开放前后发生了变化，但中央政府和国家财政的缺位现象基本上没有改变。为促进我国农村公路建设，要合理界定各级政府对于农村公路的供给职责，创新农村公路建设的融资机制，改革农村公路的决策机制，从而有效满足农民的修路需求，推动经济发展和产业结构转型。

关键词：公共产品；制度变迁；农村公路供给

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0057—03

从经济学角度看，农村公路具有较强的社会公益性，属于公共产品，大多需要公共部门（政府）介入并由财政提供资金来源。中国的农村公路供给同样存在国家财政以及各级政府支持。在传统计划经济体制下，中国农村公路的供给主体是县、乡、镇地方政府以及农民个体，采用了财政制度以外的筹资方式，这与当时的历史背景和国家优先发展重工业的经济发展战略有关。改革开放后，中国逐渐具备了将基础设施和公共服务重点转向农村的基本条件，由于各级政府对农村公路供给的财权、事权划分不清，农村公路供给相对滞后，成为当前制约农村经济发展的瓶颈之一。

一、重工业优先发展时期的农村公路自给自足

1949年新中国成立时，现代交通基础设施建设严重不足。全国铁路营业里程仅2.18万公里，公路8.07万公里，内河航道7.36万公里，通邮里程70.6万公里，航空邮路014万公里。中央政府在国民经济恢复时期确立了重工业优先发展战略，并为此做出一系列制度安排，实行“财政收支、物资调度、现金管理”三统一。其中，公路建设由中央、地方政府共同承担，中央政府负责国家干线公路的规划、投资与修建；各省、自治区以及直辖市人民政府负责本行政管辖区域内的公路规划、投资和建设。除了鼓励以铁路为主的交通设施向东北等重工业基地延伸之外，农村公路建设并未纳入国家发展战略（Demurger，2001）。1953—1957年，中央政府的公路投资约6.05亿元，主要投向国家重点发展的工业基地，新建改建干线公路约15.28万公里；同期，各省区政府公路投资约5亿元。1958年起，除了国防公路仍由中央政府专款建设外，公路建设不再纳入国家发展计划，全部下放由省、自治区政府负责，而农村公路建设则由农村各级集体经济组织(公社、大队、生产队)自筹资金、自行组织劳动力进行修建和养护，即所谓的“民工建勤”制度。

这一时期的农村公路供给主体是人民公社和农户个体，筹资方式以“民工建勤、民办公助”为主。据估算，1949至1978年间，全国农村公路的每年民工建勤折算投入约为40亿元，约占农村公路建设总投资的30%左右（郭小碚、罗仁坚，1998）。

二、财政包干后的农村公路快速发展

1978年，中国的改革开放首先从农村起步，为了增加农民收入，国家也相应加大了财政支农力度。1980年，我国开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，调整了中央和地方的财政分配格局。1984年起设立乡、镇一级财政，1985和1988年又分别实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制和“包干财政”的办法。“包干财政”的办法实施之后，有力地刺激了地方政府增收创收的积极性，不少财政实力雄厚的省份加大了农村公路投资力度，希望通过交通条件的改善带动农村经济发展。如广东省率先引入外资修建了全国第一条收费公路，通过“以贷修路、以路还贷”的筹资方式推动了全省农村公路建设，加快了广东特别是珠江三角洲地区的城镇化、工业化发展速度。交通部也对广东省的公路融资机制创新予以肯定，在1994年7月发布的《关于转让公路经营权问题的通知》规定，“为了筹集公路建设资金，加快公路建设发展速度，国家允许外商或国内非交通管理部门独资、合资建设和经营公路，对已建成的收费公路允许有偿将经营权转让给外商或国内非交通管理部门”。但在此阶段，农村公路供给主要依靠地方政府的财政投入，民工建勤制度也依然发挥着重要作用。

三、分税制改革后的农村公路供给停滞

20世纪90年代之后，财政包干制度的弊端日渐显现，中央政府和地方政府之间的财权、事权配置错位。中央政府的财政收入日益下降，无力在全国范围内提供农村公共产品，而地方财政收入则主要集中在省、市一级政府，财政收入最少的县、乡政府却承担了大部分的农村公共产品供给职能。中国约有70％以上的公共支出由地方政府承担，其中55％以上由县、乡及以下政府承担。1994年，我国进行了分税制改革，开始构建公共财政制度框架，但财政支农范围仍集中在农田水利建设，只有中西部地区的农村公路建设由于“西部大开发战略”的实施而有所加强。1994年财税体制改革之后，地方政府财力大幅下降，财政缺口的出现引发了地方政府的乱收费、乱摊派、乱集资行为，农民负担日益加重。1999年，全国约有1100多个县不能正常足额发放工资，全国农民直接承担的税费负担约计1200多亿元。其中“三提五统”约600亿元。受财政压力以及本位利益驱动，地方政府倾向于将资源投向工业和城镇，农村公路建设再度停滞。

2000年，中央政府选取了安徽等省区进行农村税费改革试点工作，取消乡统筹和村提留，2006年1月1日起全国免征农(牧)业税。乡、村两级政府无法再通过税费向农民转嫁债务，乡村债务日渐显性化。2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，全国约有65％的乡村负债，中西部欠发达地区的比例更高。为了实现东、中、西部地区经济均衡发展，中央政府承担了中西部地区的公路供给职能，仅2002年就在西部地区建设通县公路项目252个，建设里程2.61万公里，涉及17个省区，总投资310亿元，其中国家财政拨款167亿元，地方配套资金143亿元。2003年，中央政府又在全国范围内启动了县际及农村公路建设项目5300多个，建设总里程达78万公里，总投资750亿元。截至2005年底，全国尚有75个乡镇不通公路、1.4万个乡镇不通沥青(水泥)路，分别占乡镇总数的0.2%和35%；有3.8万个建制村不通公路、38万个建制村不通沥青(水泥)路，分别占建制村总数的57%和59%。

四、中国农村公路供给不足带来的不良后果

由于中国农村公路的供给不足，导致了中国农村公路的诸多问题。

1.中国农村公路的总量少，通畅率低。据交通部2007年4月23日的《全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报》的数据，截至2005年12月31日，全国农村公路总里程为296.5万公里，其中县道公路只有50.7万公里、乡道公路只有98.8万公里，且通畅率不高，农民出行难的问题未能得到全面解决。

2.农村公路整体技术等级较低。中国农村公路的技术等级整体呈现出随行政等级的降低而降低的特点，表现为等级公路里程比重下降、等外公路里程比重上升。改革开放前，中国的农村公路以等外公路为主，技术等级低，低级路面和无路面公路占多数。改革开放后，农村公路建设得到加强，农村公路技术等级逐年提高，路面状况明显改善。据交通部2007年4月23日的《全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报》的数据，截至2005年底，全国农村公路中等级公路达到117万公里，占农村公路总里程的80%，沥青水泥路面里程64万公里，占全国农村公路总里程的43%。

3.农村公路质量相对较低。据交通部2007年4月23日的《全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报》的数据，我国农村公路中，沥青水泥路面（有铺路装路面、简易铺装路面）里程102.7万公里，占全国农村公路总里程的34.6%；未铺装路面里程193.8万公里，占全国农村公路总里程的654%，存在着随行政等级降低，沥青水泥路面里程比重下降、未铺装路面里程比重上升的特点。

五、中国农村公路有效供给不足的原因

1.国家财政投入不足。从国外经验来看，农村公路是专为农村居民提供出行、交通运输等服务的公共产品，投入大但经济效益低，具有消费的非排他性和非竞争性，通常由政府作为供给主体。但中国的国家财政在农村公路供给过程中长期缺位，这与中央政府的工业化、城市化投资倾向有关。据各年《中国统计年鉴》资料，“一五”到“九五”期间，财政支农支出占国家财政总支出的比重在5.92％—11.71％之间，20世纪90年代之后虽然提至13％—16％，但财政支农支出占GDP的比重却低于改革开放前的水平。1978—2004年间的财政支农支出占GDP的平均比重为5.39%，明显低于传统计划经济时期的11.58%，其中，1979—1994年间平均为5.7％，1995—2004年间平均为4.89%，2005年末的财政支农比重达到建国后最低水平。国家财政的投入不足，影响了包括农村公路在内的农村基础设施供给。

2.制度外筹资机制难以满足农村公路建设需求。与普通公路特别是高速公路相比，农村公路具有一次性投资规模巨大、资金回收期长、风险较高但利润较低的特点，在市场经济条件下对商业资金缺乏天然的吸引力，目前主要以地方政府财政投资与民工建勤制度为主，实际上是一种制度外筹资模式，即资金来源于财政预算之外，多为乡镇政府以各种形式集资的自筹资金，以及农村各级集体经济组织为了提供公共产品而进行的筹资，收支范围、用途投向等缺乏透明度和明确的法律法规依据。1994年分税制改革后，事权逐级下放，财权却向中央及省级政府集中。2000年的农村税费改革仅强调了减少农民税负，取消了乡镇公路建设费、集资和村提留，却未能够形成有效的农村公路融资机制。乡镇政府作为农村公路的主要供给主体，财政收入大幅减少，而上级政府给予的转移支付很少，许多乡镇政府和村级组织陷入了无钱无力办事的困境，难以满足日益增长的农村公路需求。

此外，上级的农村公路专项投资往往需要地方政府再安排一定比例的配套资金，也制约了地方政府建设农村公路的积极性。比如在河南省鹤壁市，“村村通”工程的资金供给标准是河南省财政补贴10万元，鹤壁市财政补贴10万元，县财政补贴2万元，村里负责路基修建。

3.农村公路供给的决策机制难以体现农民实际需求。从各国的经验来看，政府的农村公共产品供给决策主要有两种模式：一是“自下而上”的决策模式，一是“自上而下”的决策模式。前者是指政府主要以居民的需求为主确定公共产品的供给内容、供给数量和供给价格，将公共产品的供给目标确定为满足公共产品的社会消费需求，以达到整个社会福利最大化。西方国家一般采取这种公共产品供给模式。后者是指政府主要从经济和社会发展规划出发，提出公共产品的供给内容、供给数量和供给价格，并以此为依据进行供给。该供给决策模式的出发点是政府能够从宏观的角度出发考虑长远利益，制定出更能促进经济和社会发展的公共产品供给方案，而居民的需求通常是短视的和自利的，有时还会与政府的目标冲突，同时，出于免费搭车的心理，政府也难以从居民手中得到真实的需求信息。因此，该决策模式虽然也考虑居民对公共产品的需求，但并不以此为依据。我国的农村公路供给就采取了“自上而下”的决策模式。农村公路供给量不由农民需求而定，而是由地方政府根据当地经济发展水平和财力决定。广大农民并不真正具备对当地农村公路供给的决策权或者参与权，农民的意见和利益难以传递到上级政府，结果导致农村公路的供求错位。

六、政策建议

我国的农村公路特点和中国农民的实际需求，决定了我国农村公共产品供给制度应该是政府供给制度为主体的制度集合。在当前的社会主义新农村建设过程中，应当高度重视农村公路供给，满足农民强烈的修路需求。

1.建立农村公共财政制度，加大财政转移支付力度。随着农村经济的发展，对农村公共产品的需求会不断增加，如何在公共财政范围内增加基层政府提供公共产品供给的能力就成为迫切需要解决的问题。当前，应建立农村公共财政制度，加大对乡镇政府的财政转移支付，强化乡镇政府对包括农村公路在内的农村基础设施供给能力。

2.合理界定各级政府的公共产品供给职能。根据农村公路的级别和受益范围，合理界定各级政府的职责，进一步加大中央政府对农村公路的投资。中西部地区财力较弱，建议由中央财政承担较多的农村公路供给职责，同时，加大并落实国家财政对各项农村基础设施的投入力度，例如对农民自建通村公路给予适当补助等。同时，对属于国家财政职责范围内的农村基础设施建设项目负责到底,尽量不要求地方政府配套,以免造成新的欠账和村级债务。

3.改革农村公共产品供给的决策机制，在财政资源有限的情况下优先提供农民最急需的公共服务项目。不少学者的实地调研结果表明，中国农村对公共产品的需求呈现出先生产、后生活的特点，对农村公路的需求较为迫切。在当前的农村公共产品“自上而下”的决策机制中，虽然农民可以对一些村级公共品实行“一事一议”，但对包括农村公路在内的规模较大的公共产品供给难以直接表达诉求，农村公路的供求之间存在信息不对称。因此，要提高农村公路的供给水平，需要探索可以反映农民诉求的决策机制，扩大农民在农村公路供给过程中的参与权。

4.改革农村公共产品供给的资金筹集机制，建立多主体的农村公共产品供给机制。中国农村公路建设需求规模较大，在单靠政府有限财力的投入和农民积累无法满足的情况下，建议借鉴国外经验，改革农村公路供给的资金筹集机制，积极利用市场力量和非政府组织来共同参与农村公共产品供给，这样既可以满足农民的需求，又可以缓解国家的财政压力。对于农村公路可以尝试采用政府与市场混合提供的方式，在明确产权的前提下，按照“谁投资谁受益、谁引进谁收费”的原则，通过优惠政策积极引进民间资金或者外资参与供给。如通过转让农村公路的经营权等方式引入民间资金和外资进行投资建设。

参考文献

［1］郭小碚,罗仁坚.中国贫困地区农村道路发展规划及政策研究［R］.国家发展和改革委员会综合运输研究所研究报告，1998.

［2］财政部农业司公共财政覆盖农村问题研究课题组.公共财政覆盖农村问题研究报告［M］.农业经济问题，2004，（7）:48—55.

［3］陈锡文.中国农村公共财政制度：理论、政策、实证研究［M］.北京：中国发展出版社，2005.

［4］高培勇.为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设：中国财政政策报告2006－2007［M］，北京：中国财政经济出版社，2007.

［5］交通部.全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报［DB/OL］.交通部网站:http://www.moc.gov.cn/.2007—04—23.

责任编辑：伊人