推进党内民主必须注重六个方面的制度创新

牛安生

摘要：由于党代会、党委会、党内用人制度等相对集中了党内民主中的参与、选举、监督方面的职能，因此，发展党内民主的重点是加大这方面制度创新力度，以充分发挥党员、党代表、党委委员参与党内事务的作用。要创新和完善党代会制度、党委议事制度、党的委任制度和选任制度、保障党员权利制度、党内事务公开制度、党内监督制度。

关键词：党员；党代表；党内民主；制度创新

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0018—08

党的十七大高度重视发展党内民主。所谓党内民主，就是指在党的政治生活中，党员平等享有党章所规定的直接或间接地参与、决定和管理党内事务的权利。由于党代会、党委会、党内用人制度、党内民主生活会制度等相对集中了党内民主中的参与、监督、选举等方面的职能，因此，发展党内民主的重点是这方面的制度创新。

一、完善党代会制度

党代会制度是党的一项带根本性的、实现党内民主的最基本的制度。党内民主的状况,历来与党的代表大会的权威及其功能的发挥存在着内在的必然联系。党代会制度作为间接民主的基本形式，是党内政治生活正常化、制度化的最重要标志。

（一）党代会制度存在的主要问题

改革开放以来，党代会制度取得了长足的发展，不断推进着党内民主的发展进程。但是，同党内民主建设的更高要求相比，仍然存在诸多不健全、不完善的地方。从发展党内民主的视角来审视，主要存在以下问题：

一是党员在党内生活中的主体地位体现不够。表现在：代表选举环节还不能充分表达党员的意志；一些党代表缺乏代表意识；缺乏党员罢免所选代表的制度；党代表的代表性和广泛性还不够强等。二是党代表在党代会中的主体地位体现不够。表现在：一些地方党代会上党代表的审议职能发挥不够；地方党代会选举还不能完全体现代表意志；党代会闭会期间党代表作用发挥不够等。三是党代会应有的地位和权威不够。表现在：党的代表大会对其执行机关难以指导，出现权力倒置现象；授权者和受权者的关系不顺；选举结果得不到应有的尊重，党的代表大会所选举的领导人在规定任期内随意变动较多。

（二）完善党代会制度的思路

1．坚持以实行党代会常任制为基本方向，进一步推进试点工作。党的八大之后,全国一些县、自治县的党的代表大会实行了常任制。尽管后来由于种种原因被长期搁置，但这毕竟体现了执政党在社会主义制度建立后，对推进党内民主发展的制度化追求，标志着党代会制度重大改革的发端。1988年至1989年起，中央组织部先后在浙江、山西、湖南等地进行党代会常任制的试点。党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”的要求后，试点工作开始在全国更大范围内推开。从试点的实践看，尽管还有许多需要深入研究和探讨的问题，但党的代表大会常任制对于充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能和作用的效果是明显的。

党的十七大仍提出要选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。根据试点的实践，今后一个时期，要进一步推进试点工作必须重视以下问题：从基本理念上，要坚持党代表大会在党内最高权力机关的地位。在具体操作上，一是通过总结试点经验，建立制度，进一步规范地方党代表大会常任制。包括明确常设机构的设置、代表的数量、活动方式等等，从制度层面作出规定。二是必须从年会制和代表常任制等扩大党内民主的规则入手，改变现行党内权力的产生和运行机制。三是党代表大会常任制试点应在更高层次上推开。

2．落实十七大精神，以建立代表任期制为重点，进一步发挥代表的作用。一要完善党代表大会的选举制度。包括党代表的选举和党委、纪委的选举，都要进一步扩大提名环节的民主，广泛听取党员和代表的意见，以党内法规的形式明确规定由党员和代表自下而上进行候选人的提名和党组织自上而下提名相结合，对具体的操作程序作出严格规定；要健全和完善差额选举制度，扩大差额的比例和范围、层次，原则上，包括各级党代表和领导人的选举都应该实行正式的差额选举，而不是差额预选，要明确规定各级党内选举中差额的范围和差额的比例；要逐步引入“竞选”制度，制定详细的操作性较强的竞选规则，增强选举的竞争性，充分体现参选党员的真实意愿；要在基层党组织扩大直接选举的范围，由党员以直接投票方式选出基层党代表大会代表或党的领导机关工作人员，这样有利于更加公正、准确地表达并实现党员的意志，加强党员对当选者的监督功能。在地方党组织，可以积极进行直接选举的试点。

二要尽快建立代表提案制。建立党代表大会代表提案制度，有利于提高党代表大会的质量、促进党的决策的民主化科学化，对于发展党内民主、增强广大党员积极关注和参与党内生活的主体意识，具有重要意义。自党的十六届四中全会《决定》首次提出要“建立党的代表大会代表提案制度”以来，已在一些地方进行了试点探索，取得了有益的经验。调研情况表明，建立党代表大会代表提案制，要特别注意科学界定提案内容的范围。根据党代表大会的性质、地位以及代表的特定职责，提案内容应当主要体现在以下两个方面：涉及党和国家、地方发展的重大问题或有重要倾向性的问题；涉及党的建设方面的问题，如对加强和改进党的思想理论建设、政治建设、组织建设、作风建设、制度建设的意见和建议。同时，要对提案的提出和处理进行严密规范。要明确规定提案的条件和程序，形成提案提出、确立、处理、反馈一套工作机制。

三要完善党代表大会重大问题的决策机制。在党代会上，要鼓励党代表对党的重大问题自由辩论,充分发表自己的意见。要切实保证党代表充分讨论和政治辩论的权利，使各种不同意见都得到充分表达的机会，并且进一步从制度上保证党代表在讨论中的言论自由。要完善党代表大会期间党代表对工作报告的审议机制。笔者赞成中央党校专家王贵秀提出的建议，要适当延长会期，增加大会发言，以保障无论是对事项审议决定还是对领导人的选举和任免，有足够的时间进行讨论和相互启发，使得党代表大会作为最高决策机关的职能得到应有的发挥。同时，要完善党代表大会程序。可把大会分为两个阶段来开：第一个阶段总结过去，通过讨论审议上届党的委员会的报告来总结上次代表大会以来党的工作；第二个阶段规划和决定未来，在总结过去的基础上，深入讨论、规划和决定党的今后工作方向和目标，特别是新一届党的委员会的基本任务。这样有利于发挥代表大会作为同级党委最高决策机关所具有的独立的议事决策功能。①

四要建立党代表任期制。这是十七大党章的新规定。任期制需要特别强调的内容应该包括：（1）建立党代表与党委委员联系制度。在任期内，代表要经常和委员联系，收集基层党员群众的意见，并负责地将意见进行整理带到代表大会上去，委员则将有关意见带到委员会上讨论。（2）建立党代表联系党员制度。党员代表必须忠实于党员的意愿，保持与党员的经常联系并接受党员的监督，使党代表的提案能够充分反映党员的意志。（3）建立代表定期调研制度，开展多种组织形式的活动。每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面的课题，让代表进行调研，提出对策，为党委决策提供依据。同时，让代表以参加代表团活动为主进行多种形式活动，定期组织代表出访、巡视，听取通报，检查党代会决议的执行情况等，充分发挥党代表的作用。

五要建立授权者对受权者的制约机制。要积极稳妥地引入党内质询、弹劾和罢免制度。这对于加强党内监督有十分重要的意义。

二、完善党委议事制度

完善的党委议事制度是党内制度建设的基本内容。党的十七大强调：“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。”在地方和基层党的领导体制中，党的全委会有四大不可取代的作用：一是选举产生常委会、书记和副书记的作用；二是对常委会的监督作用，常委会必须向同级全委会报告工作，接受监督；三是对地方重大问题的决策作用，全委会人数比较多，人员结构相对全面，有利于提高地方党委对重大问题的决策水平；四是代表作用，即由各方面的委员代表和反映广大党员的意见和建议，这是党内民主的重要内容和体现。

（一）党委议事制度存在的主要问题

现在，地方党委议事和决策制度存在的主要问题：一是实际上存在个人决定重大问题现象。由于党委议事和决策制度的不完善，有些领导存在“个人专断”、“家长制”和“一言堂”现象，一些地方存在“开大会解决小问题，开小会解决大问题，不开会解决关键问题”的现象。党委换届以后，实行新的党委领导体制，取消了书记办公会的层次，党委书记的权力相对更加集中，如何使党委决策更加民主，防止个人专断，需要从制度上解决。二是由于全委会和常委会职责不清，常委会常常代替全委会，致使全委会作用未能充分发挥。党章规定，常委会在全委会议闭会期间行使委员会的职权，而行使委员会的哪些职权并没有规定，这样，在全委会上，常委会哪些工作必须向全委会报告、哪些工作可以不报告，就说不清楚。在地方繁重的工作任务面前，往往造成常委会超负荷运转的现象。而且，常委会如果违背了全委会的决议怎么办？全委会如何对常委会实行监督和制约，缺乏制度规定。在实际政治生活中，由于书记、常委调动频繁，而这一切又不通过全委会，导致在一些地方到换届时，不少甚至多数常委已不再是原来的全委会选举产生的，这种现象进一步弱化了常委会对全委会负责的关系。三是议事程序的缺陷。会议按什么程序讨论决定，领导按什么程序审批，没有明确具体规定，随意性大，临时动议、个人拍板等现象不同程度存在。在党委换届后专职副书记和兼职的常委如何更好发挥作用，也还在摸索中。

（二）完善党委议事制度的思路

按照十七大的精神，完善党委议事制度，应当特别重视解决以下问题。

1．明确职责权限，进一步发挥地方党组织全委会的作用。一是进一步明确全委会和常委会的职责权限，改变全委会作用发挥不充分、职责不到位的状况。各级党委要从本地区、本部门、本单位的实际出发，进一步区分“重大问题”和“重要问题”的范围，明确全委会和常委会决策的具体范围。在日常工作中，要强化全委会对重大问题决策的职权、对重要人事问题票决的职权和对常委会的监督职权。二是按期召开会议。全委会每年至少召开两次，遇有重要情况应随时召开。三是建立全委会会议议题的双向提出制度。提出议题是全委会会议的重要工作内容和工作程序。常委会可以提出议题，委员也可以联名提出议题，并且三分之一以上委员联名提出的议题即应列为全委会会议的正式议题，这样可以拓宽全委会议题的形成渠道，有利于促进委员更有效地参加地方党的领导工作。四是建立常委会向全委会定期报告工作的制度。有的地方编发《情况通报》和《常委会议纪要》，不定期地将重要情况及时向委员通报，效果很好。五是要建立考核与监督制度。全委会每年定期对常委会进行考核，并对常委进行民主测评。

2．进一步严格规范党委议事和决策的程序。全委会和常委会议事和决策一般要经过以下程序：确定议题、决策事项通告、会前协调、准备材料、提前通知、充分讨论、逐项表决、作出决策、形成纪要等。要严格按照会议程序议事，如果违反程序，不管主观愿望和客观效果如何，都应视为违规行为。要严格禁止任何颠倒程序、删减程序、变通程序的行为。

3．完善党内表决制度。凡设定的重大事项，都必须经过集体议事和决策，坚持实行表决制度，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事和决策。完善党内表决制度应当充分尊重和体现党委委员的意志，以保证每位班子成员自主表达决策意向，同时要增强表决的公正性，严格少数服从多数的原则。一是要根据不同性质的问题，可采用举手表决、口头表决和无记名投票、有记名投票等不同的方式。一般，在人事问题上，包括党内选举、推荐和任命干部、发展党员等，宜采用无记名投票表决的方式。这种方式便于有效排除干扰，也便于会议表决情况保密。对有关政治、经济、文化、社会发展等重要议题的决策，不涉及敏感的人事问题，在充分讨论后，可以采取有记名投票表决的方式，这对增强投票者的责任感有一定意义，同时可以作为日后考查委员政策水平、判断能力的依据。其他有关问题可以采取口头或举手表决的方式，这种方式的特点是公开、简易、快速。二是对表决结果要当场统计并进行公布，并对有异义的结果设定复查机制。在表决技术上，有条件的地方，也可采取流行的电子表决方式。

4．规范党委换届后新体制下党委班子成员的工作关系。2006年党中央8号文件规定：“省、自治区、直辖市党委除兼任政府正职的副书记外，一般可设1名专职副书记。”中央组织部也下发通知，要求市、县领导班子配备，参照中央关于省区市党委换届的有关政策。这次换届后的地方常委会班子中，一般只有一名专职副书记。新体制下，精简了领导班子职数，扩大了党政交叉任职，取消了书记办公会，这对于加强常委会集体领导、发展党内民主、提高效率、改革和完善党的领导方式、加强党的执政能力建设等，有十分重要的意义。但是，新体制下，专职副书记的职责权限应该如何界定，是一个新问题。新体制下，常委的工作直接面对书记，党委书记可以直接过问、直接领导、直接推动各个方面的工作，党委书记的工作压力更大了，权力也更加集中了。如何防止个人专断和家长制，加强对书记的监督，也是需要探讨的问题。还有，由于扩大了交叉任职，担任党委常委和党委一个部门领导职务的政府副职（副市长、副县长、副区长）如何做好两个方面的工作，也需要进一步研究和规范。

5．建立健全党委议事和决策制度的督察机制。要完善决策监管机制，将上级管理和下级监督有机结合起来。下级党委有的重大决策性会议，上级要派员参加，将会议记录上报备案，并对其真实性负责。上级组织部门要加强对集体议事和会议表决情况的检查监督，受理有关投诉，对违规的负责人按规定作出相应处理。要规范会议纪要，必须“原汁原味”地记录研究决定重大事项每个环节的详细情况，形成会议纪要送领导班子成员及有关部门，并在一定范围内公开，接受干部群众监督。要加大自身监督力度。党委领导干部要进一步树立依法办事、按制度和规定办事的观念，自觉执行制度，积极做好党委委员的工作，加强对党委执行议事决策制度贯彻执行情况的监督。

三、完善党的委任制度和党内选任制度

委任制和选任制是当前我们党基本的任用干部的方式。实际生活中，选拔任用干部的方式都不是单一的，委任过程中有许多民主的环节，选举过程中也有委任制的影子。各地试行的考任制，也只是用人过程中有一个考试的环节。因此，我们现在实际上实行的是一种“混合”的任用制度，基本上是“二元结构”。改革干部任用制度，要高度重视完善委任制和选任制。

（一）坚持委任制和选任制相结合的“二元结构”

1．坚持委任制的意义。所谓委任制，即任命制，主要指按照干部管理权限（大体是下管一级），由上级或者上级主管部门直接或间接地任命某一领导职务的形式。委任的对象为两类：一是一个领导班子，如派出机构和非党组织中的党组；二是单个的领导职务。委任的方式包括直接委任和间接委任两种。直接委任指的是上级部门直接发文委任某一领导职务。十七大党章第13条规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”非党组织中的党组成员以及中央和地方党组织派出机关的领导成员，均由有关党委直接任命。还有党委内设机构和工作部门的领导成员，一般也是直接委任的。间接委任指的是，虽然不是党组织发文任命的，但是实际是党组织决定任命的领导职务。例如，各级政府部门的有关副职（如副厅长、副局长等）以及其他有关职位，党委讨论决定后，由政府任命。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第45条规定：“党委向政府提名由政府任命的政府工作部门和机构的领导成员人选，在党委讨论决定后，由政府任命。”

委任制尽管有许多弊端，例如缺乏民主，不易监督；容易造成领导干部只对上级负责和跑官要官、买官卖官的腐败现象；容易造成任人唯亲和用人失察等等。但它的优点也是明显的。

一是党管干部的主要体现。如果执政党没有权力任用管理干部，所谓执政党只能是抽象的。委任制、推荐制、选任制、协商制都是党管干部的途径。根据干部管理权限直接和间接地委任干部，能够体现党组织用人意图，实现党的组织路线。

二是树立上级权威、提高领导效率的重要途径。不容置疑，上级党组织考虑问题往往站在比下级组织更全面的角度，维护的是相对全局的、多数的利益，这正是为什么要求下级服从上级、全党服从中央的道理所在。委任领导干部的主体是上级党组织。上级党组织的委派、调动手段，是实现上级工作意图重要的组织保证。而且，由于委任制减少了民主选举过程中的许多相互挈肘、相互竞争的程序，使用干部显得简练、便利、效率高。要加快实现中央和上级的政治路线和工作部署，提供基本的组织保证，委任制是领导效率很高的手段。这在战争年代意义尤其重大。

三是保证党的集中统一从而维护国家统一最基本的组织手段。中央、地方、部门、单位等，有许多利益矛盾，委任制在协调这些矛盾中有十分重要的作用，例如，当代中国，要协调中央和地方之间的利益矛盾，整合地方、部门的利益和资源，服从整个国家的利益的大局，还必须有委任制的组织措施。如果地方和部门领导人不顾大局，搞地方保护主义，各顾各，互相拆台，甚至与中央抗衡，中央就可以采取委任制的组织手段来解决。这一点，对于维护中央权威，保证党的集中统一，保证国家政令统一，从而维护国家统一，有非常重要的意义。

2．完善选任制的重大意义。在党内，各级领导机关，除了它们的派出机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。在换届时，各级党代表大会代表、党委和纪委的委员，党委和纪委的常委、书记和副书记等均由选举产生。在政权机关，包括各级人大代表、权力机关的领导干部、政府首长、法院院长、检察院检察长等职位，在换届时选举产生。选举的方式有直接选举、间接选举、等额选举、差额选举四种。

选任制有许多优点。民主选举是世界公认的、弊端相对较小的民主制度，是干部工作民主化的基本要素，能够调动选民参政议政的积极性；选任制便于把最优秀的领导人推上领导岗位，便于排除用人方面的论资排辈、关系网、说情风；选任制便于实现用人监督等等。扩大和健全民主选举，是中国民主进程十分重要的内容。但是，也必须注意到选任制的局限性。一是选举的质量与选举人的素质很有关系。由于选举人的觉悟、素质等原因，选举人在投票的时候，并不都是站在公正的立场来投票的，这样就不可能使最优秀的人当选。因此，民主选举也会犯错误，它可以最大限度保证最差的人选不上，但是不能保证最优秀的人一定选上。也有的选举人不关心选举，不参加选举，从而降低参选率。二是由于选举人的视野有限，很难避免盲目投票的现象。选举人不可能详细了解每一个被选举人的优缺点、素质、业绩、能力包括社会关系等情况，在投票选举的时候，很难避免被人操纵，很难避免盲目投票。三是选举很难避免违规行为，从而降低选举质量。一方面，当选任制度有漏洞的时候，有人可以利用此漏洞侵犯民主规则的公正性；另一方面，即使有比较好的制度，有人为了攫取政治职位，也会千方百计不择手段地制造假象、造谣惑众、诬蔑对手，或者采取隐蔽方式买卖选票、收买人心等等，或者凭借自己雄厚的经济力量，扭曲选举人价值观念，降低选举质量。四是成本相对大。众多党员参与选举，积极性很高，实现了政治价值，大家心情愉快，但这个过程要支付较大经济成本。

3．坚持委任和选任“二元结构”的任用方式。当代世界，无论从领导或管理的角度，委任领导干部的方式是普遍存在的，只是委任的范围有所区别罢了。在中国，建设中国特色社会主义，从中央到地方，党的一些重要领导干部实行委任制，还很有存在的价值。有人主张从中央到地方党的重要干部都实行竞争式的选任制，应当说这是一种进步的方式，但是，在我国，这种方式的实行条件还不成熟，还不适合中国的国情。主要原因在于：“第一，我们目前还无法解决经济资源和政治权力的交换问题，也就是西方选举中普遍存在的金钱政治的问题；第二，竞争式选举社会总成本极高；第三，选举文化实际上是一种冲突文化、斤斤计较的功利文化。这种文化不利于社会团结和群体和谐，对一个发达国家也许还能承受，但对发展中国家，尤其是像中国这样一个发展中的大国，害大于利。”②我们的目标应该是向这个方向前进，但只能采取渐进、稳妥的方式，一步一步向前推进。因此，相当长的时期内，我们的用人制度还是委任制、选任制混合的“二元结构”，其改革的重点是完善委任制和选任制，改革的方向是科学化、制度化，这个过程是向民主化方向发展的过程，是规范两种用人制度的过程。

（二）扩大两种制度中的民主成分

逐步扩大党内民主是党内生活发展的趋势，也是建设和谐的党内生活的必然要求。在坚持两种用人制度的同时，必须扩大其中的民主成分。无论是选任制和委任制，扩大民主就应该在增加公开性、减少资格限制、扩大党员群众参与、强调程序的严肃性、在一定范围实行竞争和实行真正的差额选举等方面下功夫。就委任制来说，要特别强调集体领导基础上的委任，强调集体决策的程序性制度；要进一步下放委任领导干部的权力，由常委会决定逐步下放到由全委会决定，全委会决定实行无记名票决制；要特别注意规范委任领导干部的一系列程序，包括民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、依法推荐和政治协商等，禁止扭曲程序、使应有的程序走过场现象，禁止在任用干部方面实际上存在的个人专断现象。就选任制来说，应当进一步下放党内候选人初步人选以及预备人选的提名权，可以考虑由常委会提名逐步下放到由全委会提名；要改进党代表大会的差额推荐，改变选举过程中“确认型”投票的现象；要扩大差额选举的范围和比例，逐步将竞争机制引入党内选举。

（三）慎用委任制，强化用人监督

要逐步减少委任制的使用，委任制应当服从选任制，选任制的权威高于委任制，要严格控制选任制领导干部任期内的调动；要规范委任制的使用频率，限制委任领导班子成员的数量；要建立领导班子成员递补制度；刚刚换届选举后，不宜使用委任制的手段调动干部；党代会、人代会上落选的干部，应当经过慎重考察后使用，不宜马上委任新的领导岗位。

在现行用人体制下，要强化对用人的监督。一是进一步公开干部选拔任用的条件、程序，扩大广大干部、党员在用人方面的知情权。二是赋予纪委在干部监督方面以更大的责任。按照有关规定，纪检机关（监察部门）虽然可以对干部选拔任用工作进行监督检查，但是，没有规定纪检部门可以受理这方面的举报和申诉，因此，纪检部门的监督也有局限性。为了克服内部监督不力的局限性，建议把党委组织部的干部监督机构与纪委这方面的职能部门合并，并且进一步提高纪委在干部监督方面的地位，给予其更多的参与监督的职责和责任，使纪委在这方面能够有所作为。在当前双重领导体制下，可以扩大上级纪委的领导权力，使纪委以上级纪委的领导为主，同时扩大纪委独立办案的权力。三是要加大上级对下级的监督力度。上级对下级的监督是一种很有力很有效的监督。在实践上，党中央也是非常重视上级对下级监督的。上级要经常检查下级执行条例的情况，采取各种方式了解情况，包括巡视监督、专项检查，派纪检小组、主要领导参加下级班子的生活会，甚至明查暗访等。要进一步规范领导干部任用方面的举报、申诉、监督制度，建立健全和落实党政领导干部选拔任用工作责任追究制度，落实党政领导干部选拔任用工作监督责任制，严肃处理违纪行为，并进行警示教育。

四、完善保障党员权利制度

党的十七大报告指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”不能保障党员权利，党内民主就成为无源之水、无本之木。十七大党章第4条规定了党员的八项权利，而在实际生活中，由于党内民主运行机制的缺陷，要真正保证党员的这些权利尚需付出极大努力。2004年9月，中央印发了《中国共产党党员权利保障条例》，这对于保护广大党员参与党内事务的政治热情，不断推进党内民主建设，有十分重要的意义。由于这个条例还缺乏一个有效的实施细则，真正落实党员的权利还任重而道远。完善保障党员权利制度，要特别注意以下几个问题。

一是要进一步在党内确立“党员主体”的观念，这是保证党员权利的思想基础。中国共产党的一切权力属于党员。应当在党内强化党员主体的意识，尊重党员的权利和意志。要加强这方面的教育：一方面党的领导层要尊重党员的权利，同时在制度上予以保证，另一方面要教育党员关心党组织，强化参与意识，使“党员主体”的意识逐步深入人心。党内民主的核心价值就是实现广大党员在党内政治生活中的主体地位。

二是要进一步健全保障党员权利的程序性制度。《中国共产党党员权利保障条例》第21条规定：“党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。”如何在程序细节上保证党员或党员代表在投票的时候不受干扰，怎样在选举程序上保证选举人自行投票的权利，如何从党内程序性制度上保障党员能够参与管理党内事务、开辟党员行使监督权利的“直通车”，尚需认真探索解决。

三是进一步拓宽党员参与党内事务的渠道，为党员参与提供更多的平台。给党员搭建参与党内生活的平台，不断拓宽党员参与党内事务的渠道,有利于增强党员的主体意识和主人翁责任感。例如在党报党刊上开辟党内批评的专栏，或创办以党内批评为主旨的党内刊物；在全党或者地方、部门、单位党组织内，实行党内重大事项全体党员参与讨论制度；开展党组织定期征求意见活动、党代表定期向党员述职活动等等。要通过党员活动载体的创建，进一步疏通党员参与党内事务的渠道。

四是切实加强基层党内民主建设，保证党员对基层党组织各项事务的参与权利。加强基层党内民主建设，就是要在基层党组织为党员的政治参与和社会参与提供更多的资源与平台。党员对所在基层组织的事务要了解熟悉，只有熟悉情况才能够更好参与，也才有更多的参与兴趣。基层党组织要切实保证党员享有党章规定的选举权、被选举权、批评权、检举权、申诉权和控告权等权利。保障党员权利应该从基层做起。

要特别注意发挥好基层党员大会和党员代表大会的作用。党员大会和基层党员代表大会是本单位党组织的权力机关，是保障党员权利的基本平台，它的主要职责是听取和审查本级委员会、纪律检查委员会的工作报告，讨论和决定本单位范围内党的重大问题，选举产生本级党的委员会和纪律检查委员会，选举出席上级党的代表大会的代表等等。调查表明，各基层党组织定期换届选举还很不规范，尤其是企业、高校和一些事业单位的基层党组织，有的多年没有按期换届选举。加强基层党内民主建设，重点应该是按照党章规定，按期、按规定的程序认真开好党员大会或党员代表大会。此外，还要认真开好基层党内民主生活会，给党员批评和建议提供广阔平台，让党员参加更多的有关决策活动，决定基层党组织的重大问题，真正使党员成为基层党组织的权力主体。

五、完善党内事务公开制度

实行党务公开就是要落实党员对党内事务的知情权，在一定意义上说，“党务公开是党内选举和党内监督以及保障党员权利的前提和基础。”“只有党务公开，党员以及广大群众对领导机关和领导人行使权力和履行职责的情况才能知情；只有知情，才有可能进行监督。”③同时，党务公开也是决策科学化、民主化的必要条件，只有抛弃暗箱操作，使决策规则、程序公开透明，保证最大多数人参与决策，才能够有效集中多数人的智慧，从而有效防止决策失误。因此，党务公开是发展党内民主的内在要求。

实行党务公开，不是说不要党内机密，任何一个政党都有自己内部的机密，不可能全面公开。公开什么、如何公开、某些内容什么时候公开等，都需要研究，其标准是党和人民的最大利益。为此，要坚持“逐步推进党务公开”的原则，认真研究党务公开的内容、形式和途径。

按照党的十七大报告、十六届四中全会《决定》和《中国共产党党内监督条例（试行）》的精神，健全党务公开制度，应循着以下思路进行。

（一）建立和完善党内情况通报制度

《中国共产党党内监督条例（试行）》第三章第二节“重要情况通报和报告”对党内情况通报作了规定，包括党内上情下达制度、党委纪委向党代会通报制度、下情上报制度、党员领导干部向党组织报告个人重大事项制度等。今后，需要不断健全、完善这些制度，使之更加严格、规范，并能确实得到贯彻执行。

（二）建立和健全党内情况和社情民意反映制度

这主要指的是下情上达。这也是党务公开的主要内容。要进一步疏通党内情况和社情民意反映的渠道和形式，充分发挥简报、内参、新闻媒体报道和信访等在情况反映方面的作用，积极创新、开拓包括互联网在内的新渠道、新形式，使下情能够及时上达，为消除矛盾、处理问题、正确决策提供重要材料。

（三）建立和健全党内重大决策征求意见制度

改革开放以来，党内重大决策征求意见的工作在不断改进和加强。但是，总的来说，党内重大决策征求意见的公开度、透明度还比较低，征求意见的面窄、人少。今后，对涉及全党的重大问题，例如党章的修改、党员权利的保障、党内监督制度的修改等，应该面向更多的党组织和党员征求意见，进一步扩大征求意见的范围和对象。这对于调动党组织和党员参与党内事务的积极性，对于发展党内民主有十分重要的意义。

（四）建立和完善公示、听证以及专家咨询、论证制度

党内在干部人事方面已经有公示制度。党组织决定同群众利益密切相关的其他重大事项，也要实行公示、听证制度，以扩大人民群众的参与度，这也是和党务公开密切相关的制度。同时，在党内,也有必要有组织地广泛联系各方面的专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统，有组织有计划地对党的重大决策进行研究和咨询，这也是增大党内重大决策的公开性和透明度的重要形式。

六、进一步完善党内监督制度

（一）要进一步强化监督意识

党员尤其是党的领导干部要增强党性和树立正确的权力观，强化接受监督的观念，不能把上级对下级的监督看作是不信任、把同级之间的监督看作是不配合、把下级对上级的监督看作是不尊重、把自我监督看成是自己跟自己过不去。必须破除思想障碍，尤其是要破除浓厚的“官本位”和特权意识，强化党内人人平等和人人需要监督的观念，在监督中改造自己的主观世界。共产党员要出于公心，对党和党的事业负责，既不怕别人监督，又敢于和勇于监督党内的不正之风。

（二）进一步推进制度创新，完善党内监督的制度网络

党内监督条例的制定不是一劳永逸的。现在的监督条例仅仅是试行，需要在实践中创造性地贯彻实施。这就要求我们要按照监督条例的精神，积极推进党内监督制度的创新。例如，对“十项监督制度”都可以在实施中结合本地、本部门、本单位的实际，作出更加具体的规定，制定操作性更强的实施细则。要按照中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的精神，进一步加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，进一步加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，进一步发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。

（三）进一步加强纪委的监督，同时也加强对纪委监督

纪委是党内监督的专门机关，必须强化纪委作为专门监督机关的监督。邓小平说：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”④必须进一步提高纪委的地位和作用，进一步发挥纪委在党内监督中的作用。今后，加强党内监督的发展趋势是，使纪委实行垂直领导，党委和纪委都直接向党代会负责，党委和纪委相互监督，同时对纪委也要实行更加严格的监督，这对于在党内形成浓厚的监督氛围很有意义。

注释

①王贵秀：《如何开好党代会》，《学习时报》2006年11月13日。②参见《党建文汇》2005年第12期。③王贵秀：《党务公开势在必行》，《中国党政干部论坛》2005年第1期。④《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1993年，第332页。

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