一部法律的诞生

严冬雪

伴随着每一次的亡羊补牢，中国食品安全的管理终于从暂行办法、单项法规发展到食品安全法。

10月23日，《中华人民共和国食品安全法(草案)》(以下简称《草案》)接受了三审。针对“三鹿事件”的发生，草案三审做出八项重要修改。

从50多年前的33个食品卫生单项法规，到现在的《草案》，中国人在“吃东西”的安全问题上走过了一段漫长而艰难的历程。

从道德规范到法制管理

1953年，卫生部颁布了《清凉饮食物管理暂行办法》，是建国后中国第一个食品卫生法规，扭转了因冷饮不卫生引起食物中毒和肠道疾病暴发的状况。

此后，卫生部又陆续颁发了一些食品卫生单项法规和标准(先后多达33个)。但随后的十年动乱使此项工作遭到严重破坏。“在文革时期，中国就已经出现了500吨出口鸡肉因被污染而退货并销毁、松花江鱼类遭受汞污染、上海市郊蔬菜发生铬污染等食品卫生事件。”曾先后参与食品卫生法、食品安全法草案的上海市食品生产监督所顾问方有宗在接受本刊记者采访时说。

随着动乱结束，中国卫生行政法规进入全面建设时期。1979年，国务院正式颁发《中华人民共和国食品卫生管理条例》(以下简称《管理条例》)。此时的《管理条例》，规定的处罚是行政处分性质，以道德规范约束为主，对于违法者施以何种处罚或量刑没有具体规定，也处于法制不健全的行政管理阶段。

尽管如此，在改革开放前，计划经济体制下，上海市食检所只有不到100名工作人员，却轻松管理住全市的全部食品卫生工作。拿乳业来说，从牧场，到收奶站，再到销售环节，市食品工业公司组织下的每个乳品厂家都有食品管理网络，专门的管理人员，食检所只要抓住每个厂家的管理，就管住了底下的每个环节。市里一家啤酒厂的发酵罐里掉入了一只老鼠，厂里食品安全管理人员马上打电话到食检所，请求指示；一家糖厂生产的椰子奶糖在生产后期加入了添加剂，也在第一时间汇报到食检所。

“后来就不同了，每一个监督员都面对着千万零散的环节，没有好的上报体系，监督员成了聋子、盲人。”方有宗说。随着对外开放政策的实行和商品经济的迅速发展，以及社会自身的进步、科技的发展，都使得食品卫生工作的复杂性大为提高。《管理条例》中的道德规范要求已无法适应形势发展的需要，法制管理迫在眉睫。

1982年11月19日，第五届全国人大期间，时任常务委员会委员长的叶剑英在一份法规上郑重落笔，签署了第十二号常务委员会令：《中华人民共和国食品卫生法(试行)》。次年7月，法规试行。自此，中国食品卫生监督制度确立，进入法制管理新阶段。

这部九章四十五条的法律，标志着中国食品卫生管理进入了法制管理的新阶段。在卫生法颁布前，上海市食品中毒事件年均lOO起左右，涉及受害群众4000～5000人，卫生法颁布后，从80年代末到90年代初，这两个数字均下降一半多。

与食品中毒事件一起减少的是食源性肠道传染病数量。是时，伤寒、痢疾等肠道传染病位居中国35种主要传染病的首位，卫生法颁布多年后的今天，这一排名已下降到第三位。

统计显示，1949年至2004年，中国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇。其中，文革前(1966年5月前)7篇、文革至改革开放(1978年12月)前1篇、改革开放后(1978年12月后)832篇。

“八个部门管不好一头猪”

从1982年到1994年，中国食品卫生监测合格率上升了20个百分点，达到82.3％。但是改革开放以来，食品工业快速发展，食品生产经营方式大为改变，城市之间人口流动加剧，群众生活水平日益改善，对食品卫生要求也逐渐提高。同时，食品卫生与贸易、改革和经济社会发展关系也越来越密切。

1995年，卫生部给方有宗下专家聘书，由于需要经常抽调他去研究食品卫生法方案，还专门给方有宗的单位发了一个证明。这一年的春天，全国人大三部委找来国内八位食品卫生专家，包括方有宗在内，召开了“八个专家会议”，中国现行食品卫生法萌芽在即。

到这年深秋，10月30日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国食品卫生法》。这部现行的食品卫生最高法规，可谓当前食品安全的“终极法规”。与试行法相比，现行的卫生法明确了行政执法，加重了对违法行为的处罚力度。

然而，这部现行法律并未能有力削减食品安全事件的数量。1998年5月，刚回归不到1年的香港，发生了因食用内地供应的猪内脏而至17人中毒的恶性事件，被港媒《东方日报》等传媒竞相报道，自此撕开了“瘦肉精”在内地危害的口子。仅2001年8月广东省鹤山市的一起瘦肉精中毒事件，就涉及630多名村民。

“中国的肉类产品就不是给人吃的!”一位欧盟代表当众对中国“人世”首席谈判代表龙永图如此讲道。

事情发生后，在对媒体作答时，“监管的侧重点不一样”——是不同部门官员都不约而同特别强调的一句话。从生猪生产到猪肉上市，这一过程涉及农委、商委、动检、质检、卫生、工商等6个部门和一个市场管理处，如果猪肉进入肉食厂进行加工，还要经过轻工业部门一关。齐抓共管之下，业内却流传着“八个部管不好一头猪”的说法。

有关专家指出，对以上这些管理部门，现行法律法规在赋予他们管理权力的同时，尚未完全明确与之相应的责任和义务，因此在实际工作中很难保证他们恪尽职守。这种“管理有责，出错无过”的状况直接影响了“猪肉安全”问题的解决。

而据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。

此后几年，瘦肉精事件在全国范围内的传播从未终止，各地不时曝出相关违法事件，在鸡、鱼等肉类中也相继发现“瘦肉精”。与此同时，“毒瓜子”“毒狗肉”、假白糖、假鸭血、假蜂蜜、毒海带、工业橙、“敌敌畏火腿”等一系列骇人听闻的食品卫生事件接踵而至。

在2001年的一次食品安全高层研讨会上，有关专家估计，中国每年实际发生食物中毒例数至少在30万左右。果蔬残留农药、重金属、亚硝酸盐、有机磷等污染会引起人体神经功能紊乱，重者会中毒死亡，也是导致癌症、软骨病等多种疑难怪病的因素之一。

“约1/3人的癌症是吃出来的。”参加会议的中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员、中国工程院院士陈君石说。

《草案》千呼而出

2004年春天，十届全国人大会议期间，阜阳曝出“大头娃娃”劣质奶粉事件，一个个畸形的稚嫩脸孔、夭折的生命撼动全国上下。同年6月，陈化粮事件见诸报端。