改革税制比减税更重要

秋　风

改革的方向是将税制的国家本位转变为人民本位，从行政主导转变为人大主导

在经济形势比较严峻、尤其是企业经营比较困难、民众收入可能减少的时候，减税的呼声再起。政府对此已经作出回应。财政部近日已拟定了涉及大约1500亿减税规模的新增值税方案，并已上报国务院。如无意外，新方案将按计划于2009年1月1日实施。中国证监会的有关负责人表示，该会正与国税总局商议取消红利税。另有全国人大代表提出，个人所得税免征额应当再一次提高。

很显然，即便没有经济压力，中国也应当减税。因为，政府财政收入连续多年高速增长，且增速远高于GDP增长速度与国民收入增长速度，当然是不正常的现象。今年上半年，在企业大量停业、倒闭的时候，全国税收同比增长达30.5%，政府没有不减税的道理。

不过，减税固然重要，更重要的是，学界、舆论、民众应当反思造成税收偏离社会经济状况而持续高速增长的制度原因，并寻机推动这方面的变革。

一个原因是税制的国家本位、行政本位。其表现之一是，税种、税率不是由法律来规定的，而是由行政部门自己决定的。减税政策也是如此，恰恰就是这种行政本位税制的表现。

从长远来看，这样的税制框架内在地具有推动税收规模膨胀的趋势。它可能采取随意增加税种、提高税率的做法，但也会采取其他策略。比如，政府官员说，近年来政府税收收入增长较快的一个重要原因是政府加强了征管。强化征管之所以具有如此神奇的效果，皆因为目前的税制采用了“宽打窄用”的策略，也即以较低的实际征收率为前提，制定一个较高的税率。然而，政府在强化了征管、使实际征收率大幅度提高之后，却并没有相应地调低名义税率，由此当然出现税收收入异乎寻常地增加的结果。

另一方面，按照目前的税制，政府收入的大头来自以流转税为主的间接税，其中最重要的就是增值税。仅这一项，就占税收总量的34%。在法治较为成熟的国家的政府税收收入中，所得税比重均在40%以上，增值税等流转税所占比重在40%左右。尤其是在美国，所得税占到联邦税收的大头。而在中国，流转税与所得税——包括个人所得税与公司所得税——占税收收入总量的比例分别为67%和33%，流转税比重异乎寻常地大，而个人所得税只占7%。

这样的税制结构使得民众对于自己的税负很不敏感。所有人都关心个人所得税的税率调整问题，因为这与个人的利益直接相关。但是，除了企业家、学者之外，没有几个人关心增值税改革，因为这与个人利益没有直接关系。但其实，每个人每天都在为政府交纳增值税。人们每天从超市买东西、打电话、交电费，所支付的价格中都已经包含17%、甚至更高的增值税。只是这些负担没有显示出来，因而被人们忽视了。也因此，调整增值税的改革虽然已经试点多年，却依然没有多少进展，因为缺乏推动的动力。

因而，站在民众的立场上，当然应当欢迎政府的任何减税方案；但是，为民众的长远利益及基本权利考虑，民众、舆论、学界、乃至各级人大应当推动一场全面的税制改革。改革的方向是将税制的国家本位转变为人民本位，从行政主导转变为人大主导。也就是说，公共财政原则不仅应当是政府安排财政支出的基本原则，也应当是政府获得收入的基本原则。这一改革的第一步是实现“税收法定”原则，也即，所有税收应当以法律的形式予以确定。这样的变革应当从当下的减税做起，人们应当关注减税的程序，而不只是看减税的结果。

但如何形成人民本位的税制？这当然需要政府的明智，但更多地依赖民众自己的努力。因而，对于政府出台的各个与税有关的措施，应当从如何激励民众积极地参与税制决策这样的角度去衡量其得失。比如，政府降低增值税是值得欢迎的;但是，大幅度地提高个人所得税的免征额，却未必可取。为什么这样说？很显然，中国的税制必然实现一次转变，从以间接税为主，转向以直接税为主，直接当然主要就是个人所得税和公司所得税。这样的税制更为合理、简单，有利于财富的创造，也有利于政府对财富进行必要的再分配。

更为重要的是，以直接税为主的税制将把人民与国家之间的关系，以最简单的方式清晰而准确地呈现出来，从而培育出真正的纳税人——公民，纳税人的权利意识乃是公民承担自己公共责任的主要驱动力量。反过来，勇于承担这种责任的公民，乃是形成和维护民众本位的税制的社会基础。 ★