地方“大部制”提速

王维博

地方政府的部门改革正在提速，除了交通等重点领域外，甚至在农业、文化等国务院机构改革未曾尝试的领域，也展开了整合试验

8月8日，由4个涉农部门合而为一，重庆市农业委员会在重庆市北部新区揭牌。

这个被称为农业“大部制”的正局级部门，是当地继大交通、大文化等系列改革之后的又一新举。

为了顺利“成家”，重庆市农委进行了一系列尝试，首任农委主任夏祖相称，虽然编制减少了四分之一，但持续3个月的改革还算顺利。

除重庆外，各地的大部制改革遥相呼应。在交通等重点领域之外，甚至农业、文化等国务院机构改革未曾尝试的领域，也展开了整合试验。

理论界认为，在国务院“大部制”改革的示范作用下，新一轮地方大部制改革开始提速。

涉农部门“四合一”

根据重庆市最新的机构改革方案，新的农委为市政府组成部门，由原农业局、农机局、农办与农综办合并而成。“主要负责综合管理和统筹协调全市农业和农村工作。”

继续保留中共重庆市委农村工作委员会，为市委派出机构，主要负责全市农村工作系统党的建设、统筹协调全市新农村建设工作。市委农工委和市农委实行合署办公，即两块牌子一套班子。

市农综办由市农办管理调整为市农委管理，而市农机事业管理局则由市政府直属事业单位调整更名为市农机管理办公室，设在市农委，机构由正局级事业机构调整为副局级行政机构。

经过调整，市直属机构减少1个，直属局事业机构减少1个，而处级内设机构则减少了16个。

“大部制最大的好处在于可以发挥统筹作用。”重庆市农委主任夏祖相在接受《中国新闻周刊》记者采访时称，机构精简的直接目的，降低行政成本的同时提高工作效率。

合并前，农业局、农办、农综办等几个机构都不同程度有管理农业产业化资金、农村经营管理、农业基础设施建设的职权，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任。合并不仅可以消除部门之间“扯皮”的现象，而且可以整合各种资源，把有限的力量和资金用到刀刃上。

“一年超过20亿元的涉农资金，由原来4个部门管改为一个部门管，统筹使用，钱才能用在刀刃上。”夏祖相说。

精简机构的同时，新组建的农委职能也在悄然演变。原市农业局承担的农村劳动力转移、进城务工农民的管理和服务的相关职能划归市劳动和社会保障局；原农办承担的农田基础设施建设、市农机局承担的农村机电提灌管理的相关职能划归市水利局。

“这是对中央新一轮机构改革的响应”，重庆市编办一位负责人透露，国务院各部委的“三定”工作基本结束，新一轮地方政制改革呼之欲出。

4月，山东省出台文件，由山东高速集团重组山东省地方铁路局为旗下全资子公司。此前，山东省地方铁路局与山东高速同为山东省国资委直属的国有独资企业。

此后，广东省也通过了《广东省沿海港口布局规划》，提出要建设大型深水码头港，并且推进港口与公路、铁路运输和内河航运相连接的综合交通运输体系。

除了交通等重点领域外，成都、海南、深圳等地在农业、文化等国务院机构改革未曾尝试的领域也前后展开了整合试验。

先上船后买票

正式挂牌之前，四个部门整合的工作已悄悄进行了一年多。

事实上，早在2007年的重庆两会期间，一份名为《关于把重庆创建成我国城乡统筹发展示范区的建议》的发言材料，曾引发广泛关注和讨论，而当时重庆申请成为试验区尚未正式对外公布。

当地一位知情者透露，这份建议称，重庆应大力减少职能交叉重叠的市级管理部门，有步骤、分阶段地组建大工业、大建设、大交通、大环保、大商贸等市级部门，推动“大局(委)制”。

在此之后，多项传言出现，最为突出的是关于涉农部门的合并，因为重庆涉农部门多达10余个，最可能首先成为“大局(委)制”的改革对象。

“重庆80%的地区是农村，提高农业行政效率，促进城乡统筹十分紧迫。”重庆市编办副主任向松柏告诉《中国新闻周刊》记者，早在去年6月份，重庆成为国家城乡统筹综合配套改革试验区之后，机构改革便被提上议事日程。

去年8月起，重庆市编办开始对机构设置相对分散的农业部门进行调研，制定整合方案，包括岗位设置、机构归并、职能安排等。

今年2月，曾在农业系统工作20多年的重庆市政府副秘书长夏祖相被任命为农业局局长。

夏的任命被认为是“有目的安排”。“调动之前，有关部门已明确了他此行的任务，就是组织大部制改革。”夏祖相透露，半年多来，他最大的任务就是保证这项涉及四个部门、200多名机关干部的改革顺利进行。

由于涉及多个部门及个人利益，农业大部制改革一直处于高度“保密”之中。夏祖相说，作为少数几个知情人之一，他通常都是一个人去市编办开会，在中央正式批复之前，只有市里主要分管领导知道具体方案。

除严格保密外，重庆市还采用“先合并后挂牌”的过渡办法。从5月份开始，四个部门先合署办公，对各部门的业务处室进行同类项“合并”， 来自不同部门的干部开始在一起办公，并按新的岗位对原有人员进行第一轮“洗牌”。在被称为磨合期的3个月内，一个处室同时有几个正处长的现象而不罕见，农委为每一个处室临时指定一名“处长召集人”，“召集人相当于临时处长，暂时负责整个大处室的工作。”

“先上船后买票”的做法，让夏祖相也捏了一把汗。有的处室同时有七八个正处长，几十号人，如果失败了，这些人怎么办？

事实上，今年3月，国务委员兼国务院秘书长华建敏在对国务院机构改革的说明时强调，地方政府可以从实际出发，不搞“一刀切”，不设时间限制。这从某种意义上为各地的部门改革留下了更大空间。

“改革会有风险，但关健是敢于尝试。”夏祖相说。

“部门利益”成最大阻力

“地方大部制改革最大的阻力首先来自部门利益”，改革具体负责人之一的夏祖相坦言，农口职能部门多，且每个部门都手握资金、审批等权力，谁也不愿意被归并。

合并之前，除市农委、农办、农业局、农机局、农综办、扶贫办外，加上市粮食局和供销社，整个大农口部门多达11个部门，这些部门职责上不可避免产生多项交叉与重合。

“职能交叉分散，不仅工作合力不够，也导致了政府分配资源时出现了“撒胡椒面”的现象，无法使有限的财政资金效益最大化。”夏祖相说。

大部制打破原先部门的审批权、财权分配，很多部门负责人对合并有争议。夏祖相说，那段时间他做得最多的是找各个部门甚至处室负责人谈话，“平时吃饭都在机关食堂，为了大家多一些交流机会”。

机构合并同样牵涉到人员的调整，根据重庆市编办要求，整合后的农委行政编制为189名，比整合前减少63名，其中厅局级领导职数减少7名，处级领导职数减少32名。

“当务之急就是解决裁员问题。”夏祖相说，在合署办公的阶段，相当一部分干部已随职能划并调到其他部门，但由于处室、编制都大幅减少，仍有数十名处级干部“待岗”。这些干部将采取民主测评、推荐、决议等手段进行竞岗，淘汰的干部将转岗或高职低聘，但短期内其处级待遇仍将保留。

相比而言，面临调整的7名厅局级干部日子会比较好过，据夏祖相介绍，这些被裁减的“厅官”，年龄大的保留待遇退居二线，其余的都将统一调整到其市里的其他部门任职。

8月25日，中央机构编制委员会在北京召开地方政府机构改革工作电视电话会议。国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员马凯在会上表示，国务院机构改革已完成阶段性任务，适时跟进地方政府机构改革十分必要和迫切。

在国务院层面改革完成“阶段性任务”后，地方机构改革如何跟进？

“地方没必要和中央部委一一对应，除了一些必要的如宏观经济管理、政法、财政等部门需要上下对口外，只要工作上有对口的衔接就可以。”重庆市编办副主任向松柏说。

据向松柏介绍，直辖以来，重庆曾进行多次进行过大部制尝试，例如，2000年左右，便将道路运输管理局、港航管理局、公路局等划归交通委员会，将文化局与广电局合并为文广局等，其行政效率一定程度上得到了提高。

大部制不能包治百病，作为这项改革的推动者之一，向松柏坦称，大部门制也有诸多弊端，例如，权力过于集中，不好监督。目前，除了现有纪检、司法等监督方式外，尚没有新的制约方式。

“对于地方大部制改革来说，这是一个绕不开的问题”，向松柏说，以前通过部门的职能设置还可以使不同的部门相互制约，但合并后却往往成了利益共同体，自制政策、自我监督，此外权力的高度集中，也会给监督带来压力。

对此，重庆市计划将市纪委、市监察局派驻原市农业局、农办、农机局的纪检监察机构合并，组建新的农村纪律检查工作委员会和农委监察室。

重庆市法制办综合处处长谢建军在接受《中国新闻周刊》记者采访时说，除了外部制约外，更迫切的是通过科学的权责划分，将决策权、执行权、监督权有效分离，才能使高度集中的权力受到约束。显然，在这一层面上，地方需要更多探索。