中国少数民族政治发展权宪政保障机制的有效性分析

田钒平　王允武

摘要：摘要：作为少数民族群体享有的政治发展权包括共治权和自治权两个方面。在中国现行宪政体制下，这两方面的权利分别通过人民代表大会制和民族区域自治制来实现。从实践效果来看，在人民代表大会制和民族区域自治制的具体制度设计中，针对少数民族政治发展权而设的保障措施仍有完善的必要。为使少数民族群体享有的政治发展权在中央和地方的决策过程中不被忽视，必须在决策程序上设置一些可供选择的方法。

关键词：民族政制；政治发展权；自治；共治

中图分类号：D90-052文献标识码：A

一、反思的起点：发展权的视角

以人为本的科学发展观已成为指导中国社会全面改革和协调发展的一种新的治国理念。从法哲学的角度来看，以人为本的科学发展观在彻底否定以物为本观念的基础上，进一步拓展了发展的视阈，深化了对发展权的认识。具体地讲，以人为本的科学发展观关照下的发展权具有全面性、协调性、动态性等特点，涉及政治、经济、文化、科技、教育、人口、资源、环境、社会的各个方面及其内部诸环节；不仅重视人类社会中不同主体之间的和谐发展，而且强调人与自然的和谐发展；不仅保护当代人的眼前利益，而且保护人类的长远利益，并将人类的未来纳入调控视阈，立足于人类代际之间的持续发展，谋求代内与代际的平衡与协调。这就要求主体在谋求实现发展权的过程中，在坚持以人为本的基础上，既要关注政治、经济、文化、人口、资源、环境等各个方面及其内部诸环节的可持续发展问题，更要关注这些要素的全面发展问题。

建国以来，中国的经济社会发展大体上经历了四个阶段，“一是建国初到20世纪70末期，主要实施赶超战略；二是改革开放初到20世纪90年代中期，主要实施经济高速发展战略；三是‘九五以来强调实施可持续发展战略；四是党的十六大特别是十六届三中全会以来，提出并开始实施全面、协调、可持续发展的科学发展观”。相应地，在民族问题上，20世纪90年代中期以前，侧重于少数民族的经济文化发展问题，以保障经济发展权为主要内容；20世纪90年代中期至党的十六大期间，在进一步加快少数民族经济文化建设的基础上，基于少数民族地区生态环境不断恶化的境况，以环境为立足点，逐步加强了环境治理和生态保护，以期促进人与人、人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，保证人类永续发展。通过国家扶持、发达地区支援和民族自治地方自我发展，民族自治地方的经济发展水平不断提高，教育设施得到改善，教育水平不断提高，医疗卫生事业取得初步成效，少数民族的语言文字得到了有效的保护和使用，少数民族传统文化得到了有效的保护和发展，少数民族发展权的实现状况得到极大改善。此外，在推动少数民族经济、文化与社会事业不断发展的过程中，理论与实务界对这方面的法律问题也给予了应有关注，相关立法渐趋完善，已经形成了比较有效的民族经济、文化、社会发展权的法律保障机制，为继续解决这些问题奠定了坚实的基础。

就民族政治发展权的保障而言，受传统理论的影响，法律理论与实务界主要集中于如何完善民族自治地方自治机关的自治权及其保障机制问题的研究，而对制度有效性问题关注极少。从一般意义上讲，发展权是人的个体和人的集体有资格自由地向国内和国际社会主张、参与、促进经济、政治、文化和社会各方面协调、均衡、持续发展并享受发展利益的一项基本人权。在多民族国家内，作为群体权利的民族政治发展权意味着该民族有权充分有效地参与并共同管理国家事务和地方事务，依照自身具体实际情况选择符合民族特征的政治制度，自主地管理本民族的内部事务。只有共治权和自治权两方面的充分实现才能融合为民族政治发展权。在中国的宪政体制下，这两方面的权利分别是通过人民代表大会制和民族区域自治制来实现的。作为保障民族平等权利的基本制度，这种制度模式通过1949年《共同纲领》确定，并在1954年《宪法》中作为基本的政治制度加以规定后，再没有原则性变动。然而，价值理念本身的合理性并不能说明用来达成其所追求目标的方式的恰当性，“制度建设的过程是在既定价值原理的基础上，精巧设计和恰当运用各种社会资源和制度技术，平衡各方面可能的利益冲突，以达成预定目标。而一旦缺乏技术的讲求或适用不当，倘若不能进行有效的调整和及时的修正，便有可能使这一制度化安排失去存在的权威性和合理性”。发展权是以政治发展为前提、经济发展为核心的经济、政治、文化和社会发展各方面内容的有机统一整体，在权利体系中，它“是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”，因此，政治发展权的充分实现具有重要意义。基于此，有必要检讨中国宪政体系中保障少数民族共治权和自治权的制度。

二、自治与共治：中国民族政制的宪政意义

近几年来，有学者通过对中国民族政制实践特别是“民族区域自治制度”的考察，指出中国的民族区域自治制度实际上是一种“后自治”民族政治制度，其基本特征是“以民族杂居地区的自治为基础，通过各民族对国家和地方的共治，追求各民族的共和”，从民族政治关系的角度看，是民族共治的形式之一。进而认为民主、共和、共治是现代多民族国家民族政治生活的纲领性命题，而自治、参与等少数民族政治权利诉求和保障属于子目问题，并阐述了“民族共治”理论的基本含义，为中国的民族政治实践供给了新的理论。

中国的民族政制实践以“统一的多民族国家”为前提，反映了一种“多民族的国族”和“和合而治”的理念。从孙中山的“五族共和”思想到毛泽东的“中国是多民族国家、同时也是伟大的民族国家”的论断，从费孝通先生的“中华民族多元一体格局”理论到当代中国政治家、学者和各族人民对汉族与少数民族、各少数民族之间的关系普遍形成的“三个离不开”的认识，都是这种理念的体现。《中华人民共和国宪法》序言指出中国由各族人民共同缔造，不只是对历史中国的抽象概括，更是对现实中国民族关系的本质揭示，彰显了民族共治的理念。由民族共治的观念出发，中国不是沿袭传统的自治概念，而是做出了“当家作主”的新定义。当家作主的概念不只是指自治民族要当自己的小家之主，更重要的是指要当中华民族这个共同的大家之主；当家作主也不只是权利概念，而且还是责任概念。由此，确立了各民族平等、团结、互助，共同建设国家和所在地方的政治格局和少数民族权利保障的治理之策。

当代中国少数民族政治发展权的宪政保障机制由人民代表大会制和民族区域自治制两部分组成。在民族自治地方设置上，包括自治区、自治州和自治县、旗三级，它们分别与全国统一的行政级别设置一致并行使相应的权能；在民族自治地方的民族构成上，既可建立以某个民族为自治主体的自治单位，又

可建立以多个民族为自治主体的自治单位，还可为同一民族成分建立不同级别的多个自治单位，在某个行政地位较高的民族自治地方，还可以其他少数民族成分为自治主体建立次一级的民族自治地方或民族乡。民族自治地方的人民代表大会和人民政府既是自治机关，又是一般地方国家机关；民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表，民族自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，在政府其他组成人员中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，在不违背宪法和法律原则的前提下，根据本地方的特殊情况，行使立法自治权和行政自治权，保障所有公民的权利平等，维护各民族平等、团结、互助、和谐的民族关系。此外，《宪法》还赋予少数民族在国家和非民族自治地方政治生活中当家作主的权利，并提供了相应的制度和组织保障。全国55个少数民族在全国人民代表大会中都有自己的代表，非民族自治地方的少数民族在地方人民代表大会中也占有一定的席位；全国人民代表大会和国务院，以及非民族自治地方的人民代表大会和政府，分别设立了由不同民族身份的成员组成的民族工作机构，从立法和执法方面保障和维护少数民族的权益。此外，《民族区域自治法》还规定上级国家机关对民族自治地方各项建设事业负有领导和帮助的责任。因此，中国的民族政治实践，无论是从国家层面还是从地方层面看，实行的都是“民族共治”。双向两层面的共治是中国民族政治实践的本质属性。从国家管理的层面说，自治者不只是依法行使自治权，而且也是国家的管理者，国家不仅监督和领导自治者，而且需要倾听自治者的声音。从民族自治地方管理的层面说，自治民族的权力也不是仅限于管理本民族的内部事务，更重要的是协调自治地方各民族之间的关系。非自治民族不只是地方管理的被动接受者，也是地方管理的积极参与者。因此，中国民族政治实践已经超越了西方古典民族政治理论自治方案存在的“一方面否定自治民族对国家管理的参与，使他们在政治上边缘化，另一方面又在国家与自治民族之间竖起一道无形的篱笆，使国家失去了对自治方向的控制”的局限性，保证了少数民族政治权利的完整性，这也是当代中华民族凝聚力不断增强的最重要的政治因素之一。民族共治是从民族政治的民主与共和这两个命题中推演出来的第三个命题，它与前两个命题互为补充，共同构成了现代多民族国家理想的民族政治生活的基本原理。在这三个互为补充或被称作“三位一体”的命题中，如果说民主所体现的是民族政治权利的平等实现，共和所体现的是民族政治权力的合法产生，共治所体现的则是民族政治权能的合理行使。“中国用社会学话语把国内目前的民族关系界定为‘平等一团结一互助，若把这种社会学话语变成政治学和法学话语，就可以写成‘民主一共和一共治。”

有学者从民族共治理论出发，进一步揭示了西方宪政理论中存在的误区和片面性，进而指出民族共治理论不仅是一个单纯的民族政治问题，而且也应当是多民族国家宪政的基本原则和相应的制度建设问题。西方政治理论的主要特点是从公民权利出发而不是从治理出发来考虑国家的政治问题。自由主义和共和主义是西方公民政治的两种理论模式，也是西方宪政理论的两种模式。自由主义理论把公民的权利视为消极的权利，公民只要在法律范围内追求自己的私人利益，就不受国家的非法干预。它从私权出发，以通过选举、议会以及政府的形成与其他私人利益融合成一种政治意志，进而对行政权产生影响并控制政府；它强调公民的自决权，认为公民自决权是行政权力合法化的许可证，这一理论是代议制的依据。相反，共和主义理论认为政治的目的不仅要确保公民不受外在力量的强制，还要确保公民能参与共同的实践，它希望建立一种参与式的政治共同体。但是共和主义的“参与”与中国民族政制的“共治”存在实质差异，其实质仍是单纯以公民权利为出发点和归宿，不同的是它更强调公民的自由权利的不可代表性，更强调公民的实际权利的实现。而民族共治理论则是从国家治理和各民族的共同发展这一更高层面出发来设计宪政制度，这正是现代多民族国家政治实践的经验和教训所在。

由于西方历史上绝大多数国家是单一民族的国家，其民族理论是以“国家一国民”这种公民政治的思维方式来设计的，反映到宪政制度上，其宪政理论自然是一种公民政治。“在他们的政治理论框架中，公民的概念始终是涵盖国家之外的一切社会主体的概念，其对基本权利和自由的解释都是从公民概念出发的，甚至公民的概念也涵盖了民族概念，在构建国家政治制度的时候并没有将民族关系作为宪政整体设计中的一个重要因素来加以考虑”。在西方学者看来，“族体”是自然的，国家是人工的，在寻求二者统一的过程中自由主义、自然体、自然权利往往与“族体”成了同义语，“以至于民族自决原则被当作自由主义政治的要义被加以解释，成为神圣化的政治理想和基本原则流行于世”。在国内政治方面，这种理论原则发展为政党政治的民主制度，而政党政治的基本思路仍然是从“公民一国家”的两极关系出发的。在对待少数民族、少数人的政治权利和文化多元主义的问题上，这种思路本身就包含着与多元文化主义之间的冲突，因为“在这样一个西方式理念的民族政治社会中，同存于一个社会的不同族类的多元文化，必然有其各自的集体目标，在政党政治的前提下，为达成这类集体目标而实施的一些法律或权利法案以及所确立的集体道德理想，就会对其成员形成某种限制。这种限制同时就可能造成对在同一社会内不认同其集体目标的人或族类的歧视，并且与国家或整个西方社会公认的个人自由权利相抵触”。对国家而言，“它要最大限度地保障个人的基本权利和国家的中立性。这就是说，除了个人自由和其公民的人身安全及福利之外，国家没有文化的宗教的规划，或任何集体目标。所谓自由主义，就是在公民的基本权利得到保障的情况下，国家对某个民族、某种文化或宗教，或某些民族、某些文化或宗教的保存和发展承担义务”。而且西方普遍实行的代议制民主政治制度在建立之初是以多党制的政党政治和地方政治为基础的，根本没有考虑到民族因素，即使是考虑到了民族因素也仅仅是把少数民族的政治权利限于自治权。代议制民主下的自治是对他治和专制的矫正，似乎可以解决国家的一切政治问题，但是“在一个多民族的社会中它往往也会使问题更加复杂，在解决民族发展问题上显得无能为力，……比如，像缅甸这样一个多民族国家，独立后的缅甸议会制度推行的是‘伦敦议会模式，无视国内宗教、种族矛盾，不仅没

有解决民族问题，其自治运动反而成为内乱的根源。同样，亚洲原殖民地国家，如印尼、菲律宾、马来西亚等国都采用西方宪政模式，但在实践中，这种西方议会民主的政治制度并未带来政治和社会的稳定，相反却是政府更迭频繁和社会动乱不已”。单纯的自治权容易导致自治者走向政治的边缘化，少数民族的政治权利不能只限于自治权，还应包括共治权，共治是解决一定地域内多民族共居的政治矛盾的有效方式，也是实现文化沟通与融合的有效制度途径。共治打破了“一个地区，一个民族”的传统民族政治理论的局限，为各民族的共同发展提供了更广阔的发展空间。

民族共治论澄清了长期以来西方民族主义古典理论唯公民权利是瞻、不承认少数民族享有集体政治权利的误区，更新了多民族国家的民族政治理论。它不仅强调少数民族对自身政治的自治权，而且强调对国家政治的共治权；不仅强调单个民族本身，而是更强调民族关系的协调；不仅强调自治民族的自治权，更强调民族地区非自治民族与自治民族共同的治理权，以及他们在整个国家政治生活中的共治权；不仅强调少数民族本身的现时态，更从发展的角度来把共治看成民族自身发展的要求。从本质上讲，尽管民族共治理论仍然以近代西方宪政中诸如自由、平等、人权的基本理念为起点，在制度设计上也以“自由一民主一共和”的基本框架为前提，但民族共治论揭示了西方以权利为核心的自由主义和共和主义理论的不足或缺陷，仍有重大的理论意义。它从多民族政治的角度出发，把人们传统的“自由一民主一共和”的三位一体改造为“民主一共和一共治”，这无疑是对现代民族自治理论和实践在更高层次上的概括和阐述，为现代民族理论包括宪政理论提供了一种新的思路和新的命题。近年来，中国的宪政研究尽管对西方宪政理论的要义有了较为深刻的阐释，但是仍未能超越西方民族理论及其宪政理论的传统概念，多以西方宪政理论中的权利视阈来研究中国宪政的历史和现实，忽视了中国作为一个多民族国家治理实践的宪政意义，也不符合中国民族立法的实践，实有更新理念之必要。

三、特殊程序规则与民族文化自治：完善民族政制的方案选择

从中国的民族政制实践虽然可以推演出民族共治理论，以及自治与共治相结合的民族关系治理理念，但并不能说明民族政制已完美无缺，更不能代表少数民族的政治发展权就得到了有效维护。因此，反思和检讨制度自身的有效性仍有必要。中国少数民族尽管在绝对人口数上有一亿之众，但相对于作为多数民族群体的汉族人口，从过去到现在，55个少数民族作为一个整体的人口比例一直不到10％，而汉族则占压倒多数，“依据现有的制度安排，在中央一级国家机构中的决策，不能完全有效地防止多数人群体作出不利于少数民族群体利益的决定”。这可以从中国全国人大的民族代表人数比例和决策机制两个方面来说明。首先，依据现行全国人大对少数民族代表名额分配方案的规定，尽管55个少数民族的代表数约占全国人大代表总数的12％，但仍存在少数民族代表作为一个整体在国家一级的决策机构中相对于汉族仍然处于少数的事实。其次，从国家一级的决策机制来看，依据多数人的决定为原则占据主导性地位，这种设置也不能使各少数民族群体或代表在直接与其民族利益相关的事务方面对国家的决策施加具有实质性的影响。这不仅说明民族共治权的有效性缺乏，而且在涉及少数民族群体或某个少数民族的利益的决策中，也难以影响决策的过程，从而有效维护少数民族群体或本民族的利益，如前所述，国家对少数民族的帮助政策缺乏有效性和稳定性，就是现实的例证。因此，要确保少数民族群体的正当权利在国家一级的决策过程中不受到忽视和压制，必须在决策程序上设置一些可供选择的方法。首先，应确保该少数民族群体的代表不仅在其个人民族身份上属于该民族，而且确实是该民族群体利益的真正可靠的代表；其次对于直接影响到特定少数民族群体利益的事务的决策规定相应的咨商程序，以保证这类决策的作出从其计划的早期开始就考虑到真正可以代表相关少数民族群体利益的机构及相关成员的意见和要求，此外，在决定通过的程序中也可以设置相关少数民族群体代表的否决权机制以确保少数民族群体利益在少数服从多数的决策机制中得到恰当的维护。

作为专门为保障少数民族平等权利而设立的民族区域自治制度，是否能有效地保护少数民族的权利呢?从理论上讲，地方自治作为特定民族群体利益保护的一种形式，至少应具备两个前提条件：居住在该地域范围内的特定民族群体构成当地的相对多数人；该地域的地理界限应划定清楚。只有在这种情况下，作为实行自治的少数民族群体，依据多数制的选举制度，在代议制机构中以依据多数人的决定的决策制度进行立法或作出其他决定，并由该地方社会的权威执行机构(行政机关)和监督机构(司法机关)来实施这种自治，由此特定民族群体的自治权利便合乎逻辑地转化为地方公共权威机构的权力(自治权)。但是，中国以往和现行的法律对于建立自治地方的少数民族的人口规模并没有明确的要求，也没有要求实行自治的少数民族在其人口比例上应超过半数。事实上，尽管在一些已成立的民族自治地方，实行自治或联合实行自治的少数民族的人口有超过半数以上的，但其毕竟只占少数。在这种情况下，如何解决该民族处理其内部事务同时又实行地方自治之间的矛盾呢?而当一个以上的少数民族都作为实行区域自治的民族且在人口比例上未形成当地人口的多数时，如何结合民族自治和区域自治在法律技术上就显得更为复杂。从现行制度的安排看，民族区域自治的核心问题被认为是“自治机关的民族化”，其主要标志或中心环节则是干部的民族化。因此，民族自治作为一种群体权利，是通过该少数民族群体的成员参与当地自治机关的工作而实现向自治权力的转换的，它是实行区域自治的民族对本民族地方性事务能够真正当家作主的基本表现形式。在这种情况下，民族干部的比例问题成为调整当地各种群体利益关系的中心。依据中国选举法的规定，“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之三十以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数百分之十五的，每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于二分之一；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人。聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的百分之三十”。因此，作为实行自治的少数民族

在立法机关中并未形成多数，从群体权利的角度来观察，有些问题尚需进一步探讨。例如，地方自治机关行使自治权力的活动如何与实行区域自治的少数民族行使其群体自治权利的行为相吻合的问题；地方自治机关行使其职能处理的事项上如何明确区分少数民族群体自己的事务、当地的地方性事务以及对当地的少数民族群体有直接影响的事务，并采取不同的行政程序和方式来确保少数民族对自己的事务当家作主的问题；在地方自治机关的决策程序上仍然采取的是单一的依据多数人决定的原则；在少数民族群体利益的代表性方面，须有恰当的组织实体和程序制度保证形成代表其群体意志的权威意见，并选出在地方自治机关(尤其是代议制机关)中可靠的少数民族群体利益的代表。除此之外，在现有的制度技术上还存在既保障实行区域自治的民族行使自治权利，又保障当地其他民族和汉族群体成员依法律平等地享受其参与公共事务权利的问题。检验民族自治的关键在于对实质性地影响到少数民族群体利益及其群体内部事务(如语言、文化、习俗等的保持和发展)方面，是否真正由该群体的组织来表达其意愿和作出最终决定。从目前民族自治地方自治立法的现状来看，一些民族地方立法甚至照搬中央立法或上位立法的体例结构、内容设计和具体事项的规定，立足于民族特征、风俗习惯、民族文化方面的考虑不够，从而缺少自身特色。从一定程度上也说明在现有制度设计模式下，少数民族的自治权利并没有得到充分实现。因此，现行制度仍有改进的必要。可能解决问题的途径是在制度原理和制度技术的层面上讨论中国民族区域自治制度，并完善与群体权利的确认、行使和保护以及该类权利与地方国家公共权力之间相关联的各种制度设置。民族区域自治的目的是让少数民族公民享有民主权利和管理自己内部事务的权利，那么民族哪些权利需要保障，需要制定哪些法律规范，需要修改哪些法律规范，国家机关以外的民族团体，企事业组织和公民个人有着更为直接和深切的感受，仅仅由自治机关提出立法动议，难免有闭门造车之弊端。因此，应当赋予少数民族团体，企事业组织和公民个人立法动议权，在法案的讨论阶段采取特殊的立法程序规则，尽可能吸收利害关系人参加，聚居在一定区域内的少数民族居民和聚居地其他居民是区域内社会事务和行政管理事务最为有权的发言者，若允许其依一定程度参与法案讨论，必将使这一自治条例或单行条例更加充分地反映民族意志。与此同时，探究中国各民族群体及其成员平等、有效参与社会公共生活的其他恰当的形式实属必要，采取各种可能的功能性自治(尤其是文化自治)的方式，是应当予以积极考虑的选择，这类自治方式的采用可以成为现行中国民族／区域自治制度达成其设定价值目标的有效补充。

讨论民族政制问题，不能忽视中国少数民族的居住、分布状况呈现的大杂居、小聚居、交错杂居的总体态势。中国55个少数民族的1亿多人口中，有2400多万人分散在全国各地与汉族或其他民族杂居，全国绝大多数市、县都有少数民族人口居住。如何有效地保障这些杂居、散居少数民族公民的合法权益?除保障他们同汉族和实行区域自治的民族的公民平等的合法权益外，是否有必要和可能采取特别形式，对他们作为一个民族共同体的整体利益加以保障、促进和提高这不仅是一个不能回避和不可忽视的问题，而且是一个必须高度重视和认真解决的问题。中国的民族区域自治只是针对有某一个或某些具有或大或小的聚居区的民族而实行的自治制度，不是针对某一个民族的所有成员而设立的，更不是针对所有的少数民族而设立的。在这一自治制度的框架下，即使是实行区域自治的同一民族，只要没有生活在实行自治的聚居区内，就不能享有同聚居区内的同一民族所享有的自治权；而不具备建立民族自治地方的民族，无论人口多少，居住何方，都不能享有同其他建立民族自治地方的民族一样的自治权。这种区别虽然不是基于民族不平等或民族歧视而实行的差别对待，而是由民族区域自治本身的性质、内容和特点所决定，但是，就民族自治权而言，中国的民族政制无论对所有少数民族而言，还是对每个少数民族所有成员而言，其涵盖面都是有限的、不全面的。从这个意义上来说，每一个少数民族或者某一个少数民族的全体成员能否享有自治权，撇开其他条件不谈，要由是否缺乏或具有地域分布这一要件来决定，这或许是一个缺点，因为仅仅是因为某一民族或同一民族的部分成员没有聚集居住就不能享有自治权，这显然有失公平。

从中国杂居、散居少数民族权益的保护现状看，从中央到地方的国家机关都非常重视。《宪法》、《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对杂居、散居的少数民族权益保障问题作了专门规定，还制定了《民族乡工作条例》、《城市民族工作条例》等行政法规、地方性法规和行政规章，建构了较为系统的杂居、散居少数民族权益保障法律制度。但是，相对于民族自治地方而言，杂居、散居少数民族权益保障工作仍然缺乏稳定性和连续性：有关国家机关特别是地方国家机关在思想和观念上没有给予杂居、散居少数民族权益以足够的重视；有关民族工作机构和主管人员不稳定，不能持久地开展工作；社会转型时期，国家优惠政策不稳定，杂居、散居少数民族的经济、文化、教育、科技、宗教信仰、语言文字等事业受到不同程度的影响，发展迟缓。因此，必须完善相应的民族政策和制度。在多民族国家，由于各民族都极为珍视包括语言文字在内的民族文化，把民族文化视为在这个日益全球一体化进程中能够保持本民族基本特征和满足民族自豪感的最后一片净土，特别是许多民族在政治、经济、社会等方面处于劣势地位，对包括语言文字在内的文化上的保留、发展等方面的要求更为强烈，而民族文化自治较之其他的自治形式，更易于满足各民族，特别是弱小民族的文化要求，是保障各个民族，特别是分散居住的少数民族和其他小民族合法权益的有效形式。因此，在坚持和不断完善、发展民族区域自治制度的前提和总体框架下，根据实际和需要，应当在杂居、散居少数民族居民中实行民族文化自治政策和制度。国家应设立民族文化自治基金支持各杂居、散居少数民族实行文化自治；民族文化自治的组织机构，在基层以民族为单位由杂居、散居的少数民族居民自己协商、选举建立群众性自治组织，行使文化自治权利，自主地解决保护和发展民族语言、文字、文化传统、艺术、与其他民族的文化交流等事业；在上层设置统一的民族文化自治机构，管理、使用民族文化自治基金，协调、组织下层特别是基层的民族文化自治活动。

责任编辑王启梁