城市信息管网存量资源整合分析

陈　明　李思涛

摘 要：为合理利用城市地下管道资源，促进电信运营市场有效竞争，很多城市近年来成立信息管网公司负责本地信息管网的统一建设、统一运营。新兴信息管网公司普遍面临城市既有管网的资源整合难题。从运营商竞争、现行法律、法规及政府管理职责等方面对城市信息管网存量资源整合进行分析，并提出几点建议。

关键词：管道；存量；整合

管线分离可以促进通信市场竞争有效开展，提高社会效益，前提是管网公司的管道能尽快形成颇具规模的网络。因此存量资源整合是管线分离体制实施的关键。然而由于存量管道问题是历史政策长期遗留的问题，在相关法律制度不健全的条件下，整合存量管道资源具有相当的难度。

1 运营商缺乏开放存量资源的激励

追求垄断是任何一家公司正常的经营需求。在城市大部分地区，主导运营商通常拥有较多存量管道。出租或出售管道为其带来的收益显然远小于用户改用其他运营商网络的损失。出于现实竞争的需要，主导运营商囤积闲置管道资源，以小博大具有市场合理性。即便是非主导运营商，如果拥有存量管道资源，也不愿意向其他新进入者开放。

2 现行法律、法规方面的问题

2.1 地下空间权立法上呈现盲区

所谓地下空间利用权，是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。城市地下资源属国家所有，可利用空间是有限的，现实情况是基础通信管道管理形态物权缺陷、产权界定原则模糊。

物权是指依法对特定的物进行管理支配并享受物之利益的排他性财产权利。基础通信管道形态的物权特征主要体现在城市地下空间资源的所有权和使用权方面。

《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，城市土地属于全民所有即国家所有，建设开发商仅能取得国有土地使用权。土地可分为地表土地和地下空间两部分，因而产生地表土地使用权和地下空间使用权两个概念。我国对地表土地所有权和使用权的法律规范较全面，而对具有相同属性的地下管道资源使用权和产权，目前还没有明确的法律规定，这是基础设施建设法律制度上的空白。

在传统的土地法理念和土地法制度下，土地所有权效力的范围是以地表为中心而有上下的直接支配力。作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、空中及地中三部分，但在法律制度与社会观念上，仍是将三者视为一个整体。这种绝对的土地所有权理念直接导致了权利滥用。

2007年10月1日实施的《物权法》明确：建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。目前，我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白，仅存在相关的单行法及一些地方性法规。

2.2 信息管道在城市配套设施中的定位

邮电政企一体时期，电信主营业务是话音，并且主要为党政军、企事业单位服务。随着国内电信市场迅速发展，通信转变为面向所有人的普遍服务，成为人们生活的必需品而非奢侈品，因而通信网络敷设必须覆盖整个城市范围，即有道路就应该有通信线路。道路是城市的交通脉络，通信线路是城市的信息之路，是现代化城市建设必不可少的两个要素。通信管道是通信线路的物理承载，出于城市美观考虑，应随城市道路同期规划、建设，根据相关规范预埋在道路一侧或两侧的地表之下。从信息化对现代城市建设的意义上来说，通信管道显然和城市道路一样可以定位为城市公共基础设施。

虽然通信管道在今天已经具有城市基础设施特征，但是现行模式是各通信公司在取得管道用地后，投入资金进行管道建设、维护和管理，在市场竞争格局下，通信公司不仅要考虑管道投资本身的效益，还会因其资源的紧缺性，作为竞争手段而加以利用。

2.3 国有资产监管执行

国务院和地方人民政府代表国家履行国有资产出资人资格，应促进国有财产保值增值。2007年10月1日实施的《物权法》第五十五条：国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院机构改革方案说明中指出：国务院国有资产监督管理委员会(以下简称为国资委)的监管范围，确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国有资产管理机构负责监管。

国资委在《关于中央企业加强产权管理工作的意见》中明确指出，要高度重视产权登记、资产评估等产权管理基础工作，做到产权归属清晰、资产评估科学。产权登记的主要作用是依法确认国有资产权属关系，企业通过产权登记取得的国有资产产权登记表证是确认企业产权归属的法律凭证。信息产业部在《关于通信管道建设有关问题的意见》中指出，国家在对电信体制改革和重组中已经明确，各通信公司现有的通信管道资产属于各通信公司所有。中央国有通信企业的资产列入中央财政，属中央所有，各地不宜以行政命令平调。通信管道资源的重组和调整，由各通信公司根据市场经济原则自愿进行。

2.4 电信破路权与稀缺资源分配

《电信法(草案)》在“电信管道建设”的条款中规定：“电信管道的规划、建设应当符合城市规划的要求，并与道路、桥梁、隧道等基础设施的规划、建设相协调。规划、建设道路、桥梁、隧道或者地下铁道等基础设施的，应当预留电信管道建设空间。”

基于WTO法律文件《基础电信协议》中《参考文件》第6点“稀缺资源的指派和利用”：任何分配和使用稀缺资源，包括频率、号码、破路权的程序，应以客观、及时、透明和非歧视的方式进行。2002年初WTO电信专家组解释“破路权”的含义是指电信业务经营者在电信管线建设时，通过道路(如市区、桥梁、公路、隧道等)的权利。

关于“破路权”和“稀缺资源”的解释，利益各方尚有较大分歧。如果将城市地下空间明确为稀缺资源，则各家通信公司应有权共享地下通信管道。破路权的法律规定广义上应调整的是电信业务经营者和土地所有者、土地使用者、道路管理者、桥梁所有人、其它不动产所有人及其他合法权利人之间在“破路过桥”等活动中的权利义务关系，运营商实际工作中最大量的通信线路建设是这类行为，是否构成电信稀缺资源，目前没有相关司法解释。主导运营商认为，即使瓶颈地段的通信管线可作为电信稀缺资源，但不能采用行政征用和划拨使用的方式。

3 政府管理部门职责不清，行业监管乏力

由于国家对基础通信管道利用城镇地下空间资源存在着物权缺陷，加上长期以来，我国电信行业实行政企合一的管理体制，使得国家对利用城镇地下空间建设基础通信管道的行业管理主体难以明晰。

在实际管理中，通信管道建设市场实行的是城市规划、建设、电信、电力、公用、民防等各行政管理部门各司其职的原则，这些部门分别代表国家对国有土地地下空间资源履行行业管理职权，事实上造成了政府管理部门职权不明晰、行业监管乏力的现象。

相关政府职能部门对通信管道建设市场变化的复杂性认识不足，没有依据国家有关法律法规及时启动司法程序，如通过最高人民法院司法解释等对通信管道产权予以明确，通过政府机构改革调整有关部门的职能，因而出现监督的真空地带。

《信息产业部关于对电信管道和驻地网建设等问题加强管理的通知》(信部规[2005]330号)指出，本着有效利用、节约资源、技术可行、合理负担的原则，电信业务经营者应实现电信管道、电信杆路、通信铁塔等电信设施的共用。已建成的电信管道、电信杆路、通信铁塔等电信设施的电信业务经营者应当将空余资源以出租、出售或资源互换等方式向有需求的其他电信业务经营者开放。在空闲资源满足需求的路由和地点，原则上不得再新建电信管道、电信杆路、通信铁塔等电信设施。对于已建成的电信设施无空闲资源可利用的路由和地点，应当尽量通过技术改造、扩建等技术手段，提高资源利用率，以满足需求。《通知》要求企业自发调节现有资源，不符合市场竞争规律。在实际操作中，监管部门也没有办法确认运营商是否有闲置资源，因此可操作性不强。

4 促进城市信息管道存量资源整合几点建议

存量资源整合需要政府调控和市场激励相结合。随着城市信息管网公司的成立，运营商一般不再享有获取城市地下空间权利建设信息管道，管网公司在新区新建的管道是每个运营商今后拓展业务的必备资源，政府、管网公司和运营商之间良好互动才能推进管道资源的优化配置。

各通信运营商均为央属企业，通信管道属于中央财政管理范围。2003年2月信息产业部颁发的最新《电信业务分类目标》已经将通信管道的出租、出售从基础电信业务中删除，地方政府可以此为契机与国资委协调对各通信公司管道资产的管理，促进管线分离。

国资委和通信运营商均反对地方政府以行政命令的方式征用或划拨通信管道，可行的办法是对通信管道进行国有资产评估转移至地方政府实施监管，特别是在城市瓶颈路段，可以作为地方政府优化通信管道资源的入口。

物权法通过确认产权和保护产权，维护国家基本经济制度，维护市场经济秩序，促进物尽其用。现行运营商之间通信管道资源分配不均，是电信市场化改革的遗留问题，但是通信管道的产权是明晰的，因此无论运营商管道资源多寡，在物权法上都要实行平等保护。

作为地方政府，可以在公共资源的配置、市场准入等方面制定宏观调控政策以及有关市场准入的特别规定，在工商范畴进行调节。

此外，地方政府还有一些可行的扶持政策。信息管网项目经济评估案例显示，信息管网由于必须考虑普遍服务和冗余建设，事实上具备城市基础设施特征，具有公益性质。管道公司经营初期资金压力大，政府可通过必要的制度安排来减轻这种成本负担，比如，经营初期由地方政府承担冗余部分建设投资，提供贴息贷款，或者减免管道建设贴补费等。