ＷＴＯ《政府采购协议》新发展

孟　晔

我国启动GPA谈判过程中要想取得自身利益最大化，就必须掌握游戏规则，因此，要做好加入GPA前的准备工作，不仅要认真研究和分析GPA及其内容的最新变化情况，还要认真研究GPA各缔约方就扩展协议适用范围和领域的双边谈判工作的具体进展。

近期，我国政府将启动加入WTO《政府采购协议》（The Agreement on Government Procurement，简称GPA）的谈判程序，并向世界贸易组织提交政府采购市场的开放清单。我国怎样设计加入协议的出价清单？如何确定加入谈判的策略？这些问题的回答都必须以全面了解GPA为前提。因此，我们有必要对WTO GPA进行梳理，掌握GPA的最新发展和动态。

WTO 《政府采购协议》简介

GPA是世界贸易组织的前身关贸总协定（GATT）举行的第七回合谈判，即“东京回合” 谈判的过程中形成的。GPA文本在1979年4月完成，于1981年1月1日正式生效。GPA明确将GATT的一些基本原则延伸到政府采购领域，确立了第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务法律框架。其后GPA进行了三次修改和完善，逐步降低了各国保护国内产品和供应商的程度，减少了对外国产品和供应商的歧视，增加了政府采购透明度，建立了监督、磋商和争端解决政府采购贸易的国际程序，它对规范世界政府采购规则具有重要意义。

新版WTO《政府采购协议》概述

对现有协议的修订主要基于以下思考：一是协议文本在某些方面已过时。协议文本在某些方面不符合当前政府采购实际发展的需要，文本水平有待提高。二是现行适用范围的义务存在缺陷。协议缔约方没有严格遵守最惠国待遇原则，现有适用范围有待于进一步扩大。三是推动发展中国家加入GPA。目前为止，协议的成员多为发达国家，发展中国家加入协议仍然有限，为吸引发展中国家加入协议而提供便利。

目标和性质

新协议的谈判包括对协议中非市场准入规定（协议文本）和市场准入义务（适用范围）的谈判。谈判目标是：（1）适时改进和更新协议，使其更为合理，提供更大的灵活性。同时发展信息技术和采购方法等其他事务。（2）扩展协议的覆盖范围。（3）减少尚存的歧视性措施。谈判也想推动其他缔约方加入协议，特别是发展中国家。

协议缔约方达成了一个修改GPA的文本协议，但该文本的性质是临时性协议，意味着接受该文本需要：一是法律审查和修订。主要是对法律草案措词进行最后的修正，使其完全符合法律形式特征，但这种修改不会影响文本的实质和意义。二是适用范围谈判达成彼此满意的结果。即市场准入谈判在GPA框架下开放更多政府采购市场问题上取得双方满意的结果。GPA修改文本通过后，所有加入GPA的谈判都应以此为准。这就意味着我国加入GPA时，或是启动GPA谈判都要使用新的法律文本。

框架和主要内容

GPA修订本由两大框架组成，第一部分是协议正文，包括序言和22个条款，第二部分是附录，包括四个附录。协议正文主要对目标、适用范围、发展中国家、原则、采购程序、技术规格、信息的公开与透明、质疑和审查程序、争端解决程序等方面的内容做了详细描述和规定。附录主要包含以下内容：1、附录一，缔约方承诺各自受GPA约束的政府采购范围，包括采购实体清单和起点金额。该附录由六个附件组成，内容分别为：附件1是协议涵盖的中央政府采购实体；附件2是协议涵盖的次中央政府采购实体；附件3是协议涵盖的其它政府采购实体；附件4是协议涵盖的服务；附件5是协议涵盖的工程服务；附件6是适用于该缔约方附件的总注释。2、附录二，缔约方以电子或书面形式公布政府采购制度的信息。3、附录三，缔约方以电子或书面形式公布招标信息、供应商常用清单和合同授予信息。4、附录四，缔约方公布的网址或地址。

修改内容

新协议对1994年协议进行了全面修改，通过澄清义务、合并条款和重排次序简化了结构，采取更容易理解的形式，使得GPA文本更为透明和现代化。新协议主要在以下方面进行了修改：

1、适用范围和定义

新协议澄清了协议适用范围的条款，明确协议涵盖的采购是指因政府目的的采购，不包括出于商业转售目的的采购货物或服务。同时将缔约方各自附录一附件中所列的适用例外和排除情形合并在协议例外的新条款和第2条3款的有关排除列表中。此外，新协议中列出了具体的定义，对政府采购中一系列常用专门术语进行了标准化解释，有利于解决认识模糊和解释不统一的问题。

2、发展中国家

协议对发展中国家的特殊与差别待遇条款进行了澄清。新协议要求所有缔约方给予申请加入GPA的发展中国家最惠国待遇，该规定对缔约方与发展中国家之间的任何条款谈判都有效。但缔约方提供的最惠国待遇不是无条件的，需要谈判才能获得。新协议也依据发展中国家的特定需要制定了价格优惠、贸易补偿、特殊实体和部门的渐进增加和初步确定更高的门槛金额四项过渡性措施。这些过渡性措施不是自动适用，以各方的谈判结果为基础。同时取消了发展中成员适用国民待遇原则例外的规定，但可以允许发展中国家推迟履行本协议规定的除对协议所有其他缔约方货物、服务和供应商提供同等待遇之外的所有义务，执行期应当为最不发达国家加入本协议后5年，其它发展中国家不能超过3年。

3、招标规则与程序

新协议对招标规则和相关程序做了调整，使它们更易理解，更符合缔约方实体招标过程的实际操作流程。新协议对公开招标、选择性招标和限制性招标这些方式及其使用条件做了更清楚的描述。在招标过程特定问题的处理上，新文本也做了调整和修改。主要体现在对公告、参与条件和供应商资格、常用清单、技术规格、招标文件、期限、谈判、国内审查程序和磋商与争端解决等条款某些问题的调整上。

4、采购电子化

原协议没有涉及电子化手段的应用，而新协议充分考虑了电子采购工具普遍和日益增长的应用，在序言中明确指出本协议涵盖的采购中使用和鼓励使用电子化手段的重要性。新协议列举了可以使用电子化手段的情况：（1）发布采购制度的普遍信息；（2）发布意向采购公告；（3）发布计划采购公告；（4）发布常用清单；（5）获得招标文件；（6）接标；（7）电子竞标；（8）发布授予合同的结果；（9）协议覆盖合同的必要统计信息报告。除了承认电子竞标的使用，修改文本规定了有关操作的特定规则。考虑到修改GPA认可电子工具的应用，协议也包含了有关信息技术系统和使用软件的普遍有效性和兼容性的要求。

5、环境保护

新协议中明确环境保护将成为政府采购中考虑的因素。在关于发展中国家的条款中，新增了缔约方应对发展中国家的环境给予特别的考虑。在授予合同的评估标准中也提及了关于环境特征的考虑。同时在技术规格条款中，新增了有关环境的条款，即为了更大的确定性，缔约方包括其采购机构可以拟定、采用或运用技术规格以保护环境或者自然资源。

6、修改缔约方覆盖范围承诺

政府采购委员会对适用范围的修改和变更给予了大量关注。新协议要求发展仲裁程序和解决修改覆盖范围分歧的指示性标准。该条款计划帮助那些提出希望将包括在它附录1附件的实体从清单中划去的缔约方，主要是指GPA成员希望将一些采购实体从他们的采购实体清单当中免除，而其他缔约方对该实体所受的政府控制或影响是否已经消除出现分歧，可由仲裁机构决定这个政府能否修改GPA涵盖的实体。指示性标准为仲裁委员会提供了判断有效消除政府控制或影响的标准，可以改善修改涵盖范围的流程。政府采购委员会负责制定仲裁程序和指示性标准，正在进行中。

7、执行采购

新协议关于执行采购的新条款体现了GPA对于政府采购管理和发展的重视。比如，序言中新增了认识到政府采购制度的健全性和可预期性对于公共资源管理、各缔约方的经济运行以及多边贸易体系的功能是不可缺少的。同时认识到政府采购透明度措施和以公正透明的方式实施采购的重要性，避免利益冲突和腐败行为的重要性，遵守适用的国际文书，如《联合国反腐败公约》。修改的协议明确规定应以公正透明的方式实施覆盖的采购：（1）避免利益冲突；（2）防止腐败行为。

WTO《政府采购协议》最新进展

加入情况

目前，GPA包括40个WTO成员：加拿大；欧共体，包括它的27个成员国；中国香港；冰岛；以色列；日本；韩国；列支敦士登；荷属阿鲁巴岛；挪威；新加坡；瑞士；美国。拥有观察方地位的WTO成员和国际组织：阿尔巴尼亚；阿根廷；亚美尼亚；澳大利亚；喀麦隆；智利；中国；哥伦比亚；克罗地亚；乔治亚；约旦；吉尔吉斯坦共和国；摩尔多瓦；蒙古；阿曼；巴拿马；斯里兰卡；中国台北；土耳其；国际货币基金组织；经济合作和发展组织；联合国贸易和发展大会和国际贸易中心。最近，沙特阿拉伯已经申请观察方地位。处于加入GPA过程中的WTO成员：阿尔巴尼亚；乔治亚；约旦；吉尔吉斯坦共和国；摩尔多瓦；阿曼；巴拿马和中国台北。此外，亚美尼亚、中国、克罗地亚、前南斯拉夫共和国、蒙古和沙特阿拉伯等WTO成员在各自加入WTO的协议中有条款提出寻求加入GPA。

谈判进程

目前，适用范围的谈判正在进行，但没有GPA文本修订的进度快。适用范围谈判包含诸边方面和双边方面的谈判。诸边谈判是指通过代表团集体会议进行同一水平市场准入问题的谈判。而双边谈判是在明确声明参加的各成员方间进行清单中特定承诺事项的谈判。谈判通过要求和回应的谈判模式在单个的参加者之间进行，但应注意双边谈判和诸边谈判存在明显的交叉作用。因此，根据WTO谈判模式的决议规定双边谈判应接受诸边协定中缔约方的审查。从已公开披露的信息中可以注意到，欧洲委员会对其他各主要缔约方出价中表现的目标水平明确表示不满，正在努力争取其他缔约方覆盖范围取得重大扩展，并且将体现在他们清单中的排除事项和偏离降至标准水平。在此背景下，适用范围谈判的完成要花费比文本谈判更长的时间。正在进行的谈判是否能成功弥补现行适用范围的缺陷仍不清楚，谈判成果仍有待考察。

我国正准备加入的GPA，正处于一种更新换代的特殊时期，是一个对开放程度和透明度要求更高的新协议。今后所有加入GPA的谈判都应以新修订的协议为准，这就意味着我国加入GPA时，或是启动GPA谈判时都要使用新的法律文本。加入谈判是GPA框架下的一种利益博弈，要想取得自身利益最大化，掌握游戏规则是基础。因此，要做好加入GPA前的准备工作，就必须认真研究和分析GPA，密切关注GPA第三次修改具体条款的变化情况，还要认真研究GPA各缔约方就扩展协议适用范围和领域的双边谈判工作的具体进展。

(作者单位：中国现代国际关系研究院 ）