空难调查报告因何难以公开

秦　轩

黑匣子是秘密的，空难调查报告也是保密的。新中国民航史曾发生过数十起空难，几乎无一公布其原因。

这遭到了众多质疑，包括诉讼。2007年11月21日，5位包头空难死者家属准备起诉原中国民航总局(下称总局)，认为其迟迟未能发布空难调查报告，违反了将于2008年5月实施的《政府信息公开条例》。这起空难发生于2004年11月21日，机上55人全部丧生。

事实上，在2006年年底，国家安监总局、监察部通报了中国东方航空云南公司包头空难事故调查处理结果。但这短短的“公示”，也仅仅是报纸上的200字。包头空难诉讼律师李小龙表示：这个处理结果过于简单且源自报纸，无法作为起诉东航、追究责任的证据。

在包头空难事故处理中，东航引用的赔偿标准是1993年国务院修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》——每名旅客最高可获7万元的赔付。对此，郝俊波认为：如果在空难中航空公司没有过错，才有资格考虑按该标准进行赔偿；如果有过失，根据法律规定，航空公司无权引用赔偿的最高限额，通俗地说就是最多赔7万或40万那种标准(后一种指2006年的新赔偿标准——编者注)，而应该赔偿更多。

这在1996年3月1日实施的中国《民用航空法》中有所体现。该法第132条阐述了这样的意图：如果航空人员在事故中的责任严重到一定程度，涉嫌故意违规，那么航空公司是不能按照一般标准进行赔偿的。北京律师协会航空法委员会主任张起淮介绍，这个赔偿应依据国际惯例，即2005年经全国人大通过生效的《蒙特利尔公约》，死者家属可能获得100万元。

如果确认责任，涉案的航空人员还有可能负刑事责任。《刑法》第131条规定，航空人员违反规章制度，致使发生重大飞行事故，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成飞机坠毁或者人员死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑。

现在问题是，总局基本没有公开过事故调查报告。所以在历次空难中，受难者家属即使对赔偿不满，也没有可援引的证据，更无法追究航空公司的责任。“如果能拿到证据，我们肯定在中国起诉了。”包头空难的代理律师李小龙说。于是，这起官司打到了美国，死者家属起诉了美国通用电气公司，失事飞机的发动机是他们生产的。

因为能否获取调查报告而决定空难赔偿额度的，并非包头空难一起。《中国新闻周刊》记者获悉，2000年武汉空难的死者家属也面临类似的遭遇。

“按照国际民航共约第13条，黑匣子里的录音不可公布，对调查报告和事故结论应当可以公布。而中国官方对录音把握尺度尚存在某些不准确因素，用这条规定来限制有关事故调查结论的公布。这对公众的知情权是一种剥夺。”航空法专家张起淮说，“这与国家扶持民航业发展的政策有一定关系。另外，民航局是个行政机关，与民航公司之间有千丝万缕的联系，包括领导间互相调配合使用。事故发生后，总局调查民航公司，调查结论恐怕会受到影响。”

南航一位官员私下向《中国新闻周刊》记者说，由于建国以来从来没有公开过民航事故调查报告，如果突然公布，可能会带来社会恐慌。“现在航空公司客座率很低”。

在信息逐渐公开化的今天，这个“秘密”越来越显得突兀——2003年4月，卫生部就SARS疫情召开了第一次新闻发布会，公布SARS的感染人数与死亡数量，中国政府应对公共卫生紧急事件新闻发布制度初步建立；2005年9月，国家保密局、民政部在北京联合举行新闻发布会，宣布对国内因自然灾害导致死亡人员的总数及相关资料解密,诸如矿难之类的天灾人祸的原因，也逐步趋于透明。

在这种背景下，原中国民航总局也在推进事故调查信息公开化的措施。

2005年3月7日，总局颁布了《民用航空安全信息管理规定》。其中规定：民用航空安全信息发布分为定期信息发布和紧急事件信息发布。定期发布的信息包括，各类事故及其他不安全事件的统计数据和趋势分析；紧急事件则指特定飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他不安全事件的情况，还包括事故或事件发生的基本情况、人员伤亡、事件处理和采取的措施。

《新京报》报道，就在颁布规定当日，总局有关负责人接受采访时表示，将向社会公布包头空难事故调查报告。

而包头空难死者家属桂亚宁对《中国新闻周刊》记者说：“遇难者要有个说法，要对死者有交代，这是对生命最起码的尊重。”

中国民航的安全水平排在世界前列

据原中国民航总局网站消息：截至目前，中国民航连续安全飞行时间已突破了800万小时大关。

1996年～2005年这10年里，中国民航的运输飞行小时比前10年增长了264%，但事故数却几乎减少了一半。

一份波音公司的研究数据也显示了中国民航目前的安全水平：1996年～2005年，国际上飞机百万架次事故率的平均水平为1.03,而中国民航飞机百万架次事故率只为0.23。按照这一数据，中国民航的安全水平目前排在世界前列。

另据统计，几种交通工具，按事故率从高到低排序为汽车、轮船、火车、飞机。

飞机空难几率微乎其微 ，事故率仅为10万分之一。30年前，重大事故的发生率为每飞行1.4万英里一次，如今是14亿英里才发生一起重大事故，安全性提高了十倍。而据美国全国安委会对全球发生的伤亡事故的比较研究，坐飞机比坐汽车要安全20多倍。