《物权法》与城市房屋征收拆迁补偿制度的变革

摘 要：在《物权法》颁布前，我国对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序尚无法律规定，适用的是国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》。《物权法》实施后，该条例在拆迁原则、拆迁体制等问题上因与《物权法》的规定明显不一致而面临停止执行的问题，从而可能导致城市房屋征收与拆迁补偿工作无法可依。为此，国务院应抓紧制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》。面对“公共利益”界定上的争议，建议用列举法从宽列举公共利益，难以明确界定为公共利益的，可以通过公共利益程序界定机制进行界定。《物权法》实施后有权征收国有土地上房屋的主体只能是政府。国务院新制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》时，必须对被拆迁人的知情权、参与权等权利作出具体、明确的规定，对非公共利益项目的拆迁补偿也要高度重视，并及时作出规范。

关键词：物权法；城市房屋；征收；拆迁；补偿

中图分类号：D923 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0081—05

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）于2007年3月16日由第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起正式实施。作为规范财产关系的民事基本法，《物权法》对城市房屋征收拆迁和城市管理必将产生重大影响，对促进城市房屋征收拆迁和城市管理工作的健康开展，具有重大意义。

一、《物权法》的新规定

《物权法》以“定分止争、物尽其用”为立法宗旨，通过确认物的归属，明确所有权和用益物权、担保物权等内容，保护权利人的物权，构建了具有中国特色的物权体系。《物权法》全文共五编、19章、247条，在立法上创设了一些新的物权制度和规范，其中包括建筑物区分所有权、地役权、占有以及更正登记、异议登记和预告登记制度，土地征收须以公共利益需要为前提并保障被征收人生活条件，住宅建设用地使用权期满自动续期等多个方面。这些制度和规范对现行政策法规调整较大，需要在认真学习、深刻领会的基础上，及时适应并坚决贯彻实施。

《物权法》对现行城市房屋拆迁原则和拆迁体制进行了重大调整。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”该法第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照收稿日期：2008—01—19

作者简介：孙佑海，男，全国人大环资委法案室主任，国家环境咨询委员会委员，中国政法大学博士研究生导师，原国务院法制局城建法规司副司长。本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

在《物权法》颁布前，我国对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序尚无法律规定，适用的是国务院2001年制定的《城市房屋拆迁管理条例》。《物权法》实施后，该拆迁管理条例在拆迁原则、拆迁体制等问题上，因与《物权法》的规定明显不一致而面临停止执行的问题，从而可能导致城市房屋征收与拆迁工作无法可依。为了解决这一问题，全国人大常委会决定修改《城市房地产管理法》，在《城市房地产管理法》的总则中增加一条，作为第六条，即“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。由此可见，在新的历史条件下，进行城市房屋征收拆迁和补偿工作，其直接的法律依据就是《物权法》和修改后的《城市房地产管理法》的有关规定，具体办法则由国务院通过制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》予以规定。

二、关于为了公共利益进行城市房屋征收拆迁

《物权法》虽然对现行拆迁原则和拆迁体制进行了重大调整，但该法并没有具体规定何谓“征收”，何谓“公共利益”，应由哪级政府行使征收权，以及征收过程中如何保障被征收人的合法权益尤其是被拆迁人的居住条件等问题。

（一）关于“征收”

我国法律中原来只有“征用”的概念，2004年《宪法》（修正案）将其细分为征收和征用两种形式。修订后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”；第13条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”。这是《宪法》对我国政府进行征收和征用的初始授权。有了《宪法》的授权，才有了具体法律（如《物权法》、《城市房地产管理法》）、行政法规、地方性法规和规章对征收拆迁补偿的规定。通常认为，征收和征用的区别在于，征收所取得的权利是所有权，而征用所取得的权利是使用权等其他权利。征用的财产在使用后应当返还（见《物权法》第44条）。

从理论上讲，征收是政府运用强制手段取代自愿的市场交易获得财产的法律权力，其本质上是对产权的再分配。卖家被剥夺了说“不”的权利，也被限制了讨价还价的能力。从经济学角度讲，征收权存在的合理性的基础在于，其是在不完善的市场中提高效率的一种手段。^［1］市场的不完善使得某些交易因成本过高而难以实现，如对于公路建设，一旦公路线动工，变更线路的成本就会非常高昂，知晓这个要害问题后，公路沿线的居民就有动力在谈判中提高土地和地上附着物的出售价格。此外，一些非市场因素也阻碍了征地拆迁工作，如对祖居的特殊感情以及对“风水”的迷信使得土地、房屋的所有者面对再高的价格也不愿出售。于是，就产生了拆迁过程中常常出现的“钉子户”问题。“钉子户”的存在，最终降低了建设效率并增加了建设成本。以上情况表明，赋予政府征收权是必要的。政府为了公共利益征收土地和房屋，即使在低交易成本的情况下也是正当的。但是，对政府的征收拆迁行为也应予以必要的限制，特别是在地方层次，对于那些公共利益性质并非十分明显，且具有显著利益再分配性质的征地拆迁，应当给予更加严格的规范和审查。大体而言，对征收权的限制主要应表现在程序必须正当，且对被拆迁人的利益应当给予必要的补偿上。

（二）关于公共利益的界定

在《物权法》的制定过程中，公共利益的法律界定是难点和热点之一。有人认为，应在《物权法》中明确界定公共利益的范围，以限制有的地方政府滥用征收权力，侵害人民群众利益。还有人反对在《物权法》中明确界定公共利益的范围，理由在于公共利益是一个发展和变动的概念，带有一定程度的不确定性和主观性，它适应不同时期国家社会发展的需要而不断发展变化，如果一定要予以明确界定，则在单行法中进行界定比较合适。现行有的法律，如《信托法》、《测绘法》已经对公共利益的范围作了一些具体界定。全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务院法制办、国土资源部等部门以及有关专家反复研究认为：在不同领域或者不同情形下，公共利益可能有所不同，情况十分复杂，《物权法》难以对其作出统一的具体界定，还是分别由单行法律法规规定较为切合实际。^［2］

公共利益最终在《物权法》和修订后的《城市房地产管理法》中是一个弹性条款，没有明确定义。目前正在制定中的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》对公共利益作了一些列举，但难以完全概括。从解决实际问题的迫切需要看，应当建立完善的程序机制对公共利益进行具体的界定。笔者建议在政策法规上用列举法从宽列举公共利益。对于难以明确界定为公共利益的，在规划阶段，可以通过公共利益程序界定机制进行界定，在程序中应当根据党的十七大精神体现政府主导下的公众参与。^［3］在项目进入公共利益界定程序时，政府应当组织法院、发改委、建设、国土、规划等部门进行认真研究，并吸收专家和业主代表参加。对地方重大拆迁项目是否属于“公共利益”的界定，建议在上述基础上由政府常务会议讨论并报经当地党委研究后，根据《宪法》第104条的规定由人大常委会审议通过。

（三）关于行使征收权的主体

2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁模式是拆迁人首先向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请许可证，然后与被拆迁人就拆迁安置进行协商。达成拆迁补偿安置协议的，实施房屋拆迁。在这里，政府是拆迁法律关系中的第三人。如果双方达不成协议，则经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院起诉。已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。在这里，政府成为拆迁法律关系中的当事人。

根据《物权法》，有权征收国有土地上房屋的主体只能是政府。城市建设行政主管部门既作为拆迁许可证的颁发机关又作为纠纷裁决机构的管理体制已不适应新的形势。根据《物权法》，在由城市人民政府作为征收主体的情况下，具体事宜可由区县政府或者有关主管部门办理。被征收人对政府的征收决定不服的，可以按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定寻求救济。考虑到历史政策的衔接性和可操作性，建议在政府征收的框架下，加强管理，分离征收主体和补偿主体，由建设单位作为补偿主体，实行平稳过渡。

（四）关于保障被征收人的合法权益

关于拆迁中如何对被拆迁人进行补偿的问题有两种观点。一种观点认为，现实生活中的突出问题是房屋拆迁补偿不合理，纠纷时有发生，严重侵害群众利益，影响社会和谐与稳定，因而要对被拆迁人进行充分补偿。另一种观点认为，如果过分强调被拆迁人的利益而忽视国家利益，将导致严重的不良后果，因为国家要发展，发展需要用地，用地就要拆迁，过分保护被拆迁人的利益会使发展付出过大的代价，国家和建设单位将无法承受。根据《物权法》和修改后的《城市房地产管理法》，对征收国有土地上单位和个人房屋的应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。这里的最大难点是如何保障被征收人的居住条件。

由于全国各地社会、经济发展很不平衡，所以《物权法》和《城市房地产管理法》甚至国务院的房屋征收拆迁补偿条例都难以明确提出补偿标准和居住条件标准，而需要由地方人大或者政府根据当地情况予以具体规定。“居住条件”主要是看被拆迁人得到的补偿款能否买得起合适的房屋，能否保障原有居住水平不降低。从北京等大城市拆迁工作的实际情况来看，存在的主要问题是房屋拆迁补偿费用和补偿价格主要根据评估确定，而评估所依据的基准地价、基准房价、普通住宅指导价等因房价快速上涨而早已不符合市场行情，房屋评估价格明显偏低。从一些城市目前的补偿费用构成来看，补偿费用总额除房屋评估价格外还包括各种政策性补助和奖励费用，但由于房屋评估价格偏低，即使加上政策性补助和奖励费用，补偿标准依然偏低，仍然难以顺利完成动迁。^［4］因此，目前拆迁过程中存在大量的“暗补”现象，由于补偿标准不透明，实际拆迁补偿费用的个体差异较大，老实人吃亏的现象屡见不鲜。因此，应以《物权法》的实施为契机，转变北京等大城市目前的补偿思路，在“阳光拆迁、阳光补偿”的原则下，按照市场价格进行评估和补偿，实现补偿的公平性与合理化。从理论上讲，按照市场价格进行评估和补偿，就能够保证被拆迁人在原区域买得起与原有条件相当的房屋，居住条件就不会降低。从实践来看，目前一些城市的集体土地宅基地房屋和城市房屋补偿办法分别按照不同的文件和标准执行，由于历史上权属管理政策不同，同一区域执行不同的文件和标准会导致补偿价格相差悬殊，而从以人为本的原则出发，居住条件又不应因原土地所有制的形式不同而差异过大。因此，按照市场价格进行评估有利于统一评估基础，也有利于执行全国人大常委会于2007年10月通过的《城乡规划法》。

在补偿的方式上，应当坚持实物安置和货币安置相结合的原则，以满足不同阶层人民群众的不同需要。例如，对一些原住房面积较小，因经济条件有限在同一区域难以买得起面积较大的房屋的被拆迁人，由城市政府或者有关部门组织房源予以异地安置是既积极又稳妥的解决办法。

（五）关于征收补偿程序的公正合理问题

《物权法》并没有具体规定城市房屋征收拆迁的程序。2007年修改的《城市房地产管理法》规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”其中的“具体办法由国务院规定”，显然是指国务院要根据《物权法》制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》，其中包括城市房屋征收拆迁的程序。

客观地说，我国目前的城市房屋拆迁程序存在诸多不合理之处。如2001年《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定：以开发商为代表的拆迁人必须首先向房屋拆迁管理部门申请拆迁许可证；第六条规定：在取得拆迁许可证之后才能实施拆迁；第八条规定：房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证的同时对被拆迁人进行公告；第13条规定：拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议；第15条规定：达成协议后在搬迁期限内拒绝搬迁的，可申请仲裁或提起诉讼；第16条规定：达不成协议的，可申请行政裁决，对行政裁决不服的，可于三个月内向人民法院起诉。显而易见，上述拆迁程序从始至终完全由行政机关主导，而行政权的行使既没有法律的明确授权也不接受有效的社会监督。按照该条例第八条的规定，被拆迁人甚至连事前的知情权也没有，政府只需在发放拆迁许可证的同时对他们进行公告。也就是说，政府可以在被拆迁人不知情、也没有发言权的情况下，对作为公民的根本权利之一的财产权做出处置。根据该条例第15条、16条的规定，拆迁人在诉讼期间可以申请人民法院先予执行。也就是说，不管拆迁人是否胜诉，拆迁都可以按照原计划进行。被拆迁人不能以拆迁计划或拆迁行为为对象进行诉讼；可以进行诉讼的，只是补偿数额的多少而已。更为重要的是，政府在决定拆迁房屋时并没有涉及“公共利益”与“非公共利益”的区分，一切都要服从拆迁的决定。显然，在我国社会主义民主法治建设不断发展进步的今天，这样的程序性规定已经不合时宜了。国务院新制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》时，必须对被拆迁人的知情权、参与权等权利作出具体而明确的规定。公正合理的程序显然有利于防止征收拆迁权的滥用，有利于保障人民群众的合法权益和维护社会的稳定和谐。

三、关于因非公共利益需要进行城市房屋征收拆迁

《物权法》对符合城市规划要求的非公共利益的拆迁补偿没有规定，国务院在新制定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》时，除了在附则等条款中就该类项目的申请和报批作了规定外，也很少涉及非公共利益的拆迁问题，这对非公共利益拆迁项目将带来严重影响。由于非公共利益项目的拆迁补偿涉及面很广，随着城市建设的发展，由此引发的社会矛盾必将急剧增加，所以，非公共利益项目的拆迁补偿将是今后行政管理的难点问题之一。对于符合城市规划要求的非公共利益项目拆迁如何推动，政府是否还需要予以支持，是否还能保留裁决和强制拆迁程序等问题均急需明确。

从征收和拆迁的关系来看，拆迁是征收过程中的一个环节，对于非公共利益项目，仍然需要使用拆迁的概念。对于非公共利益项目，政府对需地单位的拆迁更需要进行规范和管理：项目符合城市规划和用地手续时，需地单位应当制定可行的拆迁方案和补偿方案，提出拆迁申请，经政府许可后才可以进入拆迁程序，但拆迁方式和补偿的最终标准则应当由当事人各方通过谈判的形式实现。

为提高非公共利益项目城市房屋拆迁的可行性，追求社会利益的最大化，政府仍然需要从程序上对该类拆迁进行必要的管理，以促进当事人各方在自愿、平等的基础上降低谈判成本，尽快达成一致，保障拆迁工作的正常进行。但在非公共利益项目的场合，政府的管理和介入方式需要与时俱进，改革创新。具体方式应主要表现在两个方面：一是制定规则，保障拆迁市场的正常秩序；二是进行必要的监督，防止侵害社会利益的情形发生。在具体程序上可供选择的方案有：一是通过法院的程序。现代城市居民多集中居住在一定区域或建筑物内，而业主的利益各不相同，很难完全达成共识，同时拆迁项目又不能无限期地拖延下去，为了提高效率，建议建立拆迁谈判中的业主共同决策制度，并使之具有约束力。该制度应当要求，在绝大部分业主赞成拆迁且绝大多数房屋已完成拆迁的情况下，对于提出极不合理的补偿要求的极少数业主，需地单位可以向人民法院提起诉讼，通过诉讼和强制执行程序加以解决。二是根据一定的程序重新界定“公共利益”。笔者建议，在绝大部分业主赞成拆迁且绝大多数房屋已完成拆迁的情况下，对于提出极不合理的补偿要求的极少数业主，可以由政府或有关部门主持，在该社区公众广泛参与的前提下进入“公共利益”界定程序。如果按照法定程序将该拆迁项目由商业利益转换界定为“公共利益”，则可以执行强制征收的程序。以上两个方案各有利弊。笔者更倾向于第二个方案，主要理由在于，该方案符合党的十七大提出的基层民主自治原则，有利于贯彻公众参与的方针，有利于城市房屋征用拆迁补偿和建设事业的正常进行，同时还有利于避免政府成为“矛盾的一方”，使政府集中更多的精力抓社会的稳定和福利。

四、结论和展望

综上所述，《物权法》的颁布和实施对我国的城市房屋征收拆迁乃至整个城市管理工作带来了广泛而深刻的影响。新的秩序有的已经建立，有的将要建立。在党中央提出的科学发展观的指引下，党和国家更加注重民生，更加注重可持续发展，更加注重城市建设中公众的知情权和参与权。这是历史发展的大趋势。《物权法》颁布实施后，城市建设管理部门的工作人员明显感到工作比过去难做了，这是很正常的。行政执法是行政主体按法定权限和程序实施法律规范的具体行政行为，《物权法》对人民群众赋予了更多的权利，城市建设管理部门在行政执法时显然要尊重法律的规定和人民的权利。在城市建设管理行政执法中，不可避免地涉及物的归属和物权保护，不当甚至错误的处置、执法行为中的瑕疵等都将激化行政相对人与城市建设管理部门之间的矛盾，不仅侵害行政相对人的利益，有损城市建设管理部门的形象，而且可能引发这样那样的行政复议和行政诉讼。对此，城市建设管理部门必须直面应对而不能也无法回避。但是，这些新情况绝不能成为城市建设管理部门行政不作为的理由。《物权法》中并没有直接限制城市建设管理部门进行行政执法的规定，作为民法的重要组成部分，该法与行政法不存在矛盾和冲突。因此，实施《物权法》与城市建设管理部门依法实施行政处罚，对违法的行政相对人采取行政强制措施，并没有不利的影响与限制。

《物权法》、《城乡规划法》的制定和《城市房地产管理法》的修改，同样为城市建设工作带来了新的发展机遇，为城市建设管理部门依法管理城市提供了新的法律依据和行为准则。这些新的依据和准则，为城市建设和管理提供了新的运作规则。一方面，以保护权利主体的物权为宗旨的《物权法》，对开发商进行了诸多约束，致使不规范的开发商面临被淘汰的风险。另一方面，在房地产等行业的陋规恶俗被纠正之后，合法的开发商将迎来崭新的局面，房地产等行业必将充满清新的气息和美好的前景。

为了适应新的形势，各级城市建设管理部门首先要认真学习和坚决贯彻《物权法》、《城乡规划法》和修改后的《城市房地产管理法》等重要法律。与此同时，城市建设管理部门对于那些应兴应革的事业，也要善于在认真总结实践经验的基础上，将好的做法总结成政策，并将成功的政策及时上升为法律或者法规草案，提请国务院或者全国人大常委会审议通过后实施。依法行政的前提是有法可依，及时制定和修改法律法规，对于统一思想、减少争议、理顺体制、管理队伍、提高执法水平具有十分重大的意义。因此，必须加快国有土地上房屋征收与拆迁补偿以及与城市建设相关的法律法规的废、改、立工作，维护法制的统一与尊严，为依法行政、提高行政管理效率提供可靠的法律保障，为早日实现全面建设小康社会的目标作出应有的贡献！

参考文献

［1］刘向民.中美征收制度重要问题之比较［J］.中国法学，2007，（6）.

［2］姚红.中华人民共和国物权法精解［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2007.

［4］高喜善.2007年第三季度最新政策法规评议［A］.北京房地产市场分析报告［C］.2007，（4）.

责任编辑：邓 林