论反腐败斗争中的“惩防并举”

徐喜林

摘 要：惩治腐败和预防腐败相互关联、相辅相成。要深入开展反腐倡廉建设，必须坚持“惩防并举”。其中，“惩”是要害，“防”是基础，“并”是纽带，“举”是关键。要以查办案件为中心，坚决惩治腐败；以源头治理为支点，加大预防力度；以构建体系为契机，推进“惩防并举”。

关键词：反腐倡廉建设；反腐败斗争；“惩防并举”

中图分类号：D262.6 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0019—04

反腐败是反腐倡廉建设的核心。党的十七大报告明确提出，要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设”。十七届中央纪委二次全会，号召全党把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，更加坚决地惩治腐败，更加有效地预防腐败。认真学习十七大和十七届中央纪委二次全会关于反腐败“惩防并举”的重要论述，准确把握“惩防并举”的内涵和外延，对于我们全面理解反腐倡廉方针，正确处理惩治与预防的关系，实现反腐倡廉建设的整体效果，具有重要意义。

一、“惩防并举”的含义

“惩防并举”是一个科学完整的政治概念，是反腐败斗争惩治与预防的辩证统一。

(一)惩治和预防腐败各有内涵

1.腐败的内涵。腐败，即腐烂，也泛指败坏、堕落。在现代社会中，“腐败”一般指政治概念上的权力腐败，本文所谈的腐败也用此概念。对于腐败的内涵有多种解释，不同国别地区、不同政治理念、不同行业群体对腐败的理解各有差异。中央纪委组织编写的《纪检监察业务简明教程》指出：“凡是共同权力被滥用而使社会共同利益受到损害的，就是腐败。”①腐败的根本属性是指某种公共权力的蜕化和变质。腐败包括腐败的主体(指与公共权力相联系的个人、群体和组织，也可理解为国家公职人员)、腐败的行为(即以公共权力被滥用为特征的社会行为)、腐败的客体(即后果，指受到损害的党、国家和人民的利益)，这三者密不可分，相互联系。②笔者认为，权力腐败的根本属性可以理解为公共权力的异化。从广义上理解：因公共权力的非正常行使，损害了公共利益，即是腐败。从性质上讲，腐败是指公共权力的滥用和不用(乱作为和不作为)；从形式上讲，腐败是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员(可统称国家公职人员)，滥用职权，不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益造成损害的行为。从狭义上理解：国家公职人员利用公共权力谋取私人利益并损害了公共利益即是腐败。从程度上可将腐败分为腐败因素、腐败现象、腐败问题、腐败分子四个层面。腐败因素是指可能产生腐败的显性或隐性的诱因；腐败现象是指表现出来的腐败苗头；腐败问题是指已经对党、国家和人民的利益造成危害的现实事件；腐败分子特指因故意严重违法违纪应追究刑事责任的领导干部。应区分腐败的程度，防止把所有不良现象都说成是腐败问题，把犯有一般性错误和因过失而追究刑事责任的领导干部都说成腐败分子。更要防止别有用心的人借机夸大腐败，诋毁党和政府的形象，诋毁我们反腐倡廉的成效和决心。

2.惩治腐败的内涵。惩治腐败也应当从广义和狭义来把握。广义的惩治腐败包括刑事处罚、党政纪处分和责任追究。其中责任追究是指领导干部违反党风廉政建设责任制规定应当受到的追究，包括通报批评、取消评先资格和代表资格、取消荣誉称号等，严重的可给予党政纪处分；狭义的惩治腐败应特指对腐败分子的惩处。共产党内决不允许有腐败分子的藏身之地，是指将因故意犯罪受到刑事处罚的党员领导干部一律开除党籍。惩治腐败主要指狭义上的概念，特定场合也可指广义上的部分外延。

3.预防腐败的内涵。预防腐败也可以从广义和狭义两个角度解读。广义上的预防腐败，指所有利于反腐倡廉的方针政策及举措。例如，廉政文化建设、解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题等。把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展从源头上防治腐败工作领域，就是全方位有效预防腐败。狭义上的预防腐败是指与惩处相对应的教育、制度、监督及改革四个方面。其中，教育是基础，制度是保证，监督是关键，改革是动力。

(二)惩治和预防相互关联

胡锦涛同志曾指出，坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现，有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志。这是从提高党的执政能力的角度强调惩治和预防腐败密不可分。深刻认识惩治和预防的相互关系，对于促进惩治和预防很有启发。

1.惩治可促进预防。教育不扎实、制度不完善、监督不得力，是腐败现象滋生蔓延的重要原因。出现腐败问题不是没有教育，而是教育没有真正触及受教育者的灵魂；不是没有制度而是有的制度成了摆设；不是没有监督而是监督没有完全到位。党内监督、人大监督、社会监督和舆论监督，林林总总覆盖甚广，但仍有腐败分子我行我素，甚至铤而走险。其要害是因惩处不力造成腐败收益大于腐败风险和成本，致使有的腐败分子想腐败敢腐败能够腐败。只有坚决惩治腐败，党风廉政教育才更有说服力，廉洁自律工作才更有约束力，纠正部门和行业不正之风才更有强制力，监督才更有威慑力，治本抓源头才更有推动力。只有从严惩治腐败，才能有效遏制腐败，巩固和发展反腐倡廉建设的成果。

2.惩治必呼唤预防。在当前腐败问题易发多发的情况下，如果我们只注意查办具体案件，不注重从源头上抓起，可能一时见效，但往往会产生一些腐败问题查而再来、纠而复生的情况。近些年，一些重要领导岗位接连出现重大腐败案件就说明了这一点。因此说惩治不仅不排斥预防，而且还必须有预防做基础。

3.惩治与预防密不可分。惩治和预防是相辅相成、相互促进的两个方面。有效预防呼唤严厉惩治，严厉惩治有利于有效预防。查处一个腐败分子，就会对其他人起到警示作用。预防要求及时查处苗头性问题，需要惩治手段作配合。可以说，没有不起预防作用的惩治，也没有不和惩治相联系的预防，惩中带防、防中有惩、惩可助防、防可促惩。我们不可能离开惩治搞预防，也不能抛开预防单抓惩治。

二、“惩防并举”的与时俱进

改革开放以来，我们党在团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义事业的伟大进程中，坚定不移地开展党风廉政建设和反腐败斗争，走出了一条中国特色反腐倡廉道路。“惩防并举”就是中国特色反腐倡廉道路的组成部分，是改革开放以来反腐倡廉实践探索的结果。

(一)改革开放后对惩治和预防腐败的重视。十一届三中全会后，中央纪委和县以上各级纪委陆续恢复成立，在处理“文革”及以前的冤假错案、纠正不正之风的同时，开展了以打击走私、套汇、投机倒把、贪污受贿等严重经济犯罪活动为重点的专项斗争，这是改革开放之初影响较大的惩治腐败。“六四”政治风波后，邓小平同志指出，必须抓紧反腐败，如果不惩治腐败特别是党内高层的腐败现象，确实有失败的危险。邓小平在强调坚决惩治腐败的同时，指出反腐败要靠教育，更要靠法制，搞法制靠得住些。依靠法制和教育就是强调重视预防腐败。

(二)“标本兼治、综合治理”体现了“惩防并举”。十三届四中全会以来，党中央推动反腐倡廉建设从侧重遏制转到标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度的轨道。1993年，中央纪委二次全会提出加强领导干部廉洁自律、严肃查办违纪违法案件、认真纠正部门和行业不正之风三项工作任务，形成了反腐败三项工作格局。其中严肃查办违纪违法案件突出惩治，其余两项惩防兼备。随着反腐败斗争的发展，要求在坚决惩治腐败的同时，必须加大从源头上防治的力度。为此十五大提出，反腐倡廉要坚持标本兼治，教育是基础、法制是保证、监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。1998年，江泽民同志在中央纪委第二次全会上的讲话中，把“标本兼治、综合治理”明确为反腐败工作方针，这一方针是“惩防并举”的重要体现。

(三)反腐倡廉方针彰显了“惩防并举”。党的十六届四中全会明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉方针。胡锦涛总书记2007年的“6.25”讲话、党的十七大报告和十七届中央纪委二次全会都重申了这一方针。坚持反腐倡廉方针、构建惩治和预防腐败体系、拓展从源头上防治腐败工作领域，三者构成了新时期反腐倡廉工作的总体思路。这是中国特色反腐倡廉理论的集中体现，也是“惩防并举”的进一步升华。

综上所述可见，反腐倡廉是围绕着惩治与预防这两条相互依存的平行线前进的，惩治和预防如同鸟之两翼不可分离，而且会随着反腐倡廉建设的深入不断具有新的含义。

三、“惩防并举”的实践寓意

“惩防并举”四个字在反腐败斗争中的实践寓意非常深刻。

(一)“惩”是要害。党的十七大报告要求坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子都必须依法严惩，决不姑息！坚决惩治腐败是深入贯彻党的十七大精神、全面推进党的建设新的伟大工程的必然要求，是促进科学发展、构建和谐社会的重要保证，是贯彻反腐倡廉战略方针、构建惩防腐败体系的重要内容。查办违纪违法案件是我们党同腐败分子最直接最激烈的较量，是惩治腐败最有效手段，也是衡量反腐败斗争成效的重要标志。2002年12月至2007年6月，全国纪律检查机关共立案677924件，给予党纪处分518484人。查处陈良宇、杜世成、郑筱萸等极少数高级干部严重违纪案件，依纪依法严肃处理，表明了我们党反对腐败的坚强决心和鲜明态度。2002年11月至2007年10月，河南省纪检监察机关共查处违纪违法党员77831人，其中，厅局级干部76人，县处级干部1259人，移送司法机关691人。特别是严肃查处了石发亮、徐兴恩、包建民、张士勋、周大伟、冯刘成、杜欣、郑全成等一批腐败分子，振奋了党心民心。在当前不少地方执纪失之于宽、失之于软的情况下，加大惩治力度仍是反腐倡廉的重中之重。

(二)“防”是基础。有权力就可能产生腐败，绝对的权力就会产生绝对的腐败。在现实社会中，权力是无处不在的，因而产生腐败的可能性也是无处不在的。面对严重的腐败问题，仅靠严惩腐败分子还不足以治本，而必须注意“防”。必须加强教育、加强监督，特别是要加强制度建设。明朝的朱元璋亲自制定颁布《大诰》、《大诰续编》、《大诰三编》、《大诰武臣》，四篇大诰共236条中惩治贪官的达150条，罗列了凌迟、枭首、夷族、剥皮揎草等酷刑。明朝官员贪污60两白银以上就要受到剥皮揎草的刑罚，即把贪官的皮剥下来填上草，做成人皮草袋，置于衙门的官座旁，以警示官员。惩治之严可谓空前绝后。但明朝由于封建地主阶级的历史局限，仅靠惩治而忽视预防，最终难以走出因腐而败的怪圈。

(三)“并”是纽带。“并”是指在惩治时实现预防的效果，在预防时借用惩治的手段，综合发挥惩与防两种功能。河南省注意惩与防的综合利用，收到了良好效果。一是把办案与警示教育结合起来。在开展“讲正气、树新风”主题教育活动中，中共河南省委召开全省党员领导干部警示教育大会，对2006年以来查处的10起典型案件进行了通报，并制成电视片播放，使全省党员干部受到了深刻的党纪国法教育，同时，还利用典型案例举办反腐败成果展览会、警示教育报告会6400多场次。在活动期间，全省有979名领导干部主动上交收受的现金821万元。二是把办案与建章立制结合起来。坚持重大案件“一案两报告”制度，深刻剖析并揭示案件发生的深层次原因，针对制度和管理上的漏洞及时提出建议，督促发案单位建章立制。三是把办案与优化投资环境、推动科学发展结合起来。2006年至2007年，全省查处商业贿赂案件2351件，对16起商业贿赂典型案件公开处理，建立完善各项规章制度7万多项，较好地发挥了坚持查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度、治理一方风气的作用。

(四)“举”是关键。“举”就是进一步加大反腐败力度。要看到当前我国的腐败现象仍处于易发多发的历史阶段，反腐败形势依然严峻，任务依然艰巨。反腐倡廉是一个历史过程，反腐败斗争是复杂的政治斗争。我们必须通过坚持不懈的努力，逐步把腐败现象遏制到最低程度，决不能认为腐败威胁已经消除而掉以轻心，更不能因强调经济建设和社会稳定而忽视反腐倡廉建设。

四、“惩防并举”的应举之策

党的十七大对反腐倡廉建设提出了更高的要求，我们要从“惩防并举”的角度突出重点，抓好反腐倡廉建设。

(一)以查办案件为中心，坚决惩治腐败

查办案件是反腐败斗争的中心环节，是检验反腐败斗争成效的重要标志，在腐败仍处于易发多发期的现实情况下，必须以高压态势惩治腐败。

1.统一思想，准确定位。中央纪委在向党的十四大工作报告中指出，“把查处违纪案件作为严肃党纪的中心环节”。中央纪委在向党的十五大工作报告中指出，“把查处党员干部违纪违法案件，作为从严治党、惩治腐败的重要环节来抓”。以上说明了办案在反腐败中的中心地位。办案是纪检监察机关的最基本最重要的职能，是纪检监察机关独立承担的其他任何部门都不可替代的特有职能。面对反腐败严峻形势，纪检监察机关不查办案件就是失职，就无法向党和人民交代。只有以查办案件为中心，加大办案力度，才能牢牢把握反腐败斗争的主动权，推动反腐倡廉其他各项工作的深入开展，才能以反腐败斗争的实际成效赢得党和人民的信任与支持。

2.突出重点，重拳出击。要按照十七届中央纪委二次全会的部署，继续保持查办案件工作力度，坚决惩治腐败。以查办发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严厉查办官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件。严肃查办工程建设、土地管理、矿产资源开发、国有企业、金融、组织人事、司法等领域的案件。加大治理商业贿赂工作力度。始终保持惩治腐败的强劲势头，对腐败分子决不放过、决不姑息。依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，各级纪委要认真履行案件初核的职责，对举报管辖范围内干部的问题不需向党委主要领导同志请示可直接初核。③要加强与司法机关、行政执法机关的协调配合，体现重拳出击，从严惩处。

3.严格规范，提高质量。严格依纪依法、公正文明办案是纪检监察机关执纪能力的基本要求，也是提高办案质量、扩大惩治效果的关键。要坚持以事实为依据，以党纪政纪为准绳，落实办案“二十四字”要求，切实做到有纪有法必依，执纪执法必严，违纪违法必究；要坚持程序与实体并重，落实案件线索管理、案件调查、案件审理等方面的制度规定，确保办案工作依纪依法进行；要坚持在纪律和法律面前人人平等，严格执行和充分运用政策，综合考虑调查对象所犯错误性质、危害后果、认错态度等不同情况，宽严相济，区别对待，达到惩处极少数、教育大多数的目的；要严格遵守工作纪律、保密纪律和廉洁自律各项要求，以铁的纪律确保公正办案；要切实保障被调查人员的合法权利和人身安全，严禁搞刑讯逼供，严禁搞变相体罚，严禁侮辱人格。要通过以上措施规范办案，提高办案质量。

4.创新机制，促进办案。要建立和完善办案工作责任机制。各级纪检监察机关主要领导对查办案件工作负总责，分管领导分工负责。推行案件主办人竞争制、“组阁”制、对办案人员辞退制和对所办案件终身负责制等举措，为办案人员鼓劲加压，创造有利于办案人员成长、促进优秀办案人才脱颖而出的工作环境。要制定并落实查办大案要案考核奖励办法，完善办案考核奖惩机制。要实行办案年度检查和案后回访制度，对查处的重大案件实行案后必访、案结即访，全面了解办案人员是否依法依纪办案的情况，充分听取各方面对纪检监察工作的意见和建议。要对办案中违纪违法和过错行为，给予严肃追究。

（二）以源头治理为支点，加大预防力度

社会主义市场经济体制不断完善，社会主义民主政治不断发展，社会主义法制不断健全，社会主义精神文明建设不断加强，党风政风建设和反腐倡廉工作深入开展，我国综合国力不断增强，这都为从源头上预防和解决腐败问题提供了良好条件。我们必须抓住机遇、乘势而上，努力做好有效预防腐败的各项工作。

1.健全预防腐败的长效机制。从总体思路方面讲，就是要加强对领导干部的教育，筑牢拒腐防变的坚实基础；加强制度创新，把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节；强化监督制约，保证权力正确行使。逐步健全拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。

2.加强预防腐败的组织协调。各级纪委承担着反腐倡廉组织协调的重要使命，应当深入研究组织协调的有效途经和方法，充分发挥其组织协调作用。成立国家预防腐败局是贯彻反腐倡廉方针，推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要组织措施。应在中央纪委和国家预防腐败局的领导下，加强全国预防腐败的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导等工作，完善反腐倡廉的信息收集、综合分析、评价反馈等网络体系，建立反映廉政状况的指标体系，建立反腐倡廉信息共享机制，完善反腐倡廉预警机制，通过加强反腐倡廉的组织协调，增强预防腐败的针对性和时效性。

3.将预防腐败融入到改革措施和政策规定之中。反腐倡廉是党的建设重要组成部分，是一个社会系统工程。制定法律、法规和政策都要把反腐倡廉考虑进去。各级党委和政府，各个职能部门和行业主管单位，都必须把反腐倡廉寓于自己的日常工作之中。总之，要坚持服从和服务于经济建设这个中心，适应社会主义市场经济的规则，把反腐倡廉同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来，潜移默化，积少成多，形成反腐倡廉有形和无形、潜在和现实相辅相成的广泛基础。

4.加强国际合作与交流。按照《联合国反腐败公约》对缔约国预防腐败机构的要求，积极开展预防腐败的国际合作和国际援助。在《公约》框架下，根据我国对外工作的需要以及所承担的国际义务，借鉴国外预防腐败的经验，改进国内预防腐败工作。在符合我国国家利益的前提下，与国际组织和相关国家开展积极、稳妥的反腐败信息情报交流，争取技术支持和相关帮助。

(三)以构建体系为契机，推进“惩防并举”

党的十七大要求“扎实推进惩治和预防腐败体系建设”。十七届中央纪委二次全会提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点”。我们应当贯彻这一精神，以贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为契机，“惩防并举”，推进反腐倡廉建设深入开展。

1.加强领导，组织落实。各级党委要把完善惩治和预防腐败体系纳入政治、经济和社会发展的总体规划，列入党委和政府的重要议事日程。党委书记要负总责，确定一名党委负责同志具体抓。各级纪委要加大组织协调力度，做到争取领导，协调各方，指导下属。④要按照党风廉政建设责任制的要求，建立和完善贯彻落实《实施纲要》的领导责任制，把完善惩治和预防腐败体系同经济和社会发展各项工作一起部署落实，一起检查考核。

2.突出重点，扎实推进。贯彻落实《实施纲要》已经取得了明显的阶段性成果，当前重点是制定并落实好《贯彻落实<实施纲要>2008—2012年工作规划》。《工作规划》既要继承《实施纲要》的主要精神，又要体现与时俱进。

3.严格考评，务求实效。要加强对惩治和预防腐败体系建设评价指标的调查研究，制定切实可行的考核评价指标。在惩治腐败方面，既不硬性规定办案数量，又有大致的办案数量和质量的评价标准，防止办案工作不正常的大起大落。在预防腐败方面，力求把教育、制度、监督、改革等软指标硬化、具体化，既要有定性的分析，也要有定量的考评，切实把预防腐败工作落实到位。

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①②中共中央纪委：《纪检监察业务简明教程》，中国方正出版社，2003年，第160、162页。

③参见叶青纯同志2007年12月7日在河南省纪检监察机关案件工作会议上的讲话。

④参见中共中央纪委副书记刘峰岩同志2007年7月19日在省部级领导干部纪检监察专题研讨班上的讲话。

责任编辑：浩 淼