我国农村土地制度创新的四种模式研究

摘 要：农村土地制度是农村变革的关键，对农村经济发展和社会稳定发挥着巨大的影响作用，但随着我国农村经济的发展和社会进步，现行的土地承包经营制度模式缺陷凸显，土地作为一项资产并没有产生应有的资产化收益，亟须改革和创新。创新的模式可以是以下四种：一是私有化模式，二是资产量化模式，三是土地股份制模式，四是永佃权模式。

关键词：农村土地制度创新；农村土地资产化模式；机遇；问题

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0028—05

我国土地承包经营责任制实施近30年以来，对农村发展、农业经济增长、农民收入增长起到了重要的促进作用。但从20世纪90年代开始，土地承包经营责任制的缺陷逐渐显现出来，产生了土地产权主体不清、使用权不稳、收益权受限、流转困难、配置效率低下等一系列问题，农村土地作为一项资产并没有产生应有的资产化收益，农民无法从土地上获取最大化收益，严重影响了“三农”问题的解决和新农村建设工作的推进。因此，如何从我国国情和农村实际出发，通过农村土地制度创新，推动农村土地向资产化方向发展，发挥其资产性效益，加快新农村建设具有重要的现实意义。

一、农村土地制度存在的问题

1.土地所有权主体不清，权责不明。中国许多法律都明确规定，农村土地归集体所有，但并没有明确界定“集体”和“集体成员”的具体含义和范围，如在《宪法》中，土地被笼统界定为集体所有；《土地管理法》中规定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有；《民法通则》规定属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理；而《物权法》则把农地产权主体界定为村民委员会或村集体经济组织。从以上可看出，集体土地所有权主体是农民集体，农民集体有乡(镇)、村和村内的农民集体之分，集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。但无论是理论上还是现实生活中，这种不明确的集体土地所有权界定，会导致产权主体多元化和产权主体不清。据调查，对于农村集体所有权主体的认识，有60%的人认为是国家的，27%的人认为是村集体的，7%的人认为是村民小组的，5%的人认为是个人的，还有0.45%的人认为是其他人的。^［1］而产权主体多元化和模糊不清会引发多元主体之间的权利之争，人为加大交易成本，影响农村土地产权关系的明晰和土地的流转，造成土地资源浪费、不能真正发挥土地的资产性作用，无法为农民带来较大的收益和较多的财产性收入，还会由于所有权与使用权的分离，导致权责不明，使所有权主体凌驾于使用权之上，对使用权主体进行盲目干预，侵害农民利益。

收稿日期：2007—12—10

作者简介：罗士喜，男，平顶山学院教授。

2.土地承包经营权不稳定，土地使用预期不足。政府在稳定土地承包关系，加强和扩大农民土地使用权方面做了许多工作，现行的土地承包法在规定农村土地30年承包期政策的同时还规定“增人不增地，减人不减地”的原则，但在绝大多数地区，根据人口增减变化进行频繁的土地调整已是司空见惯的事，而在一些基层干部和农民的观念中，“增人就增地，减人就要减地”的情理也根深蒂固，“小调”、“大调”导致耕地数量和质量都不稳定，不稳定的土地使用权加上高频率的土地再分配，使农民失去土地的可能性越来越大，使土地承包经营权不稳定，再加上国家对农村土地产权的侵占有着长期的记录，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，缺乏长期预期，导致农民行为短期化，对土地投入不足，重短期投入、轻长期投入，使地力下降、土地产出率持续降低，影响农业的稳定发展。^［2］同时农民缺乏行使和维护自己土地权利的意识和能力，随意解除、废止土地承包合同，乱占农民耕地，侵犯农民合法权益的现象时有发生。

3.土地使用权流转制度欠缺，土地流转困难。土地承包经营责任制模式的实现和发展过程同时也应该是土地使用权的流转过程，即由集中使用变为分散使用、由劣质的使用者流向优质的使用者、由分散承包经营到一定程度的规模化、集中经营的变化发展过程。但该制度实行20多年来，不仅土地所有权流转受阻，而且土地使用权也没有流向高效率的优质使用者，整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。^［3］一方面，土地更加零碎化和分散化，限制了大型农机具等先进农业生产机械设备的使用，阻碍了农业现代化，不能实现规模效益；另一方面，没有考虑到一部分务工经商、进城的农民的需求，造成土地使用权固定而无法有效流传，使种田能手无法得到土地，造成大量土地抛荒或产出低下，不能实现土地资源与人力资源的优化配置，严重影响了土地资源的合理流转，从而弱化了农村城镇化的经济基础——农业现代化的实现。^［4］。同时，土地使用权流转制度不完善，流转价格不合理，流转外部环境不成熟，使土地流转更加困难。

4.土地资源配置效率低，收益低下。土地承包经营制度的实施，使土地由集中使用变为农户分散使用，但随着经济的发展，土地超小规模的农户分散化经营与实施规模化经营、提高土地收益的社会要求矛盾凸显。目前的土地块小、零散、不便耕作，影响农业机械和水利设施的合理使用，使农业高新技术的推广受到限制，经济效益低下。同时，土地承包大多只能局限在一个村或镇的特定区域中，受位置、数量、质量、行政力量约束较大，难以从其他农户中租赁土地，实现土地的集中经营，使土地资源配置效率十分低下。另外，由于土地产权关系模糊，在征地、用地上导致村镇干部“寻租”行为严重，滋生大量腐败现象。农民没有得到应得的土地增值收益，损害了农民利益。

二、农村土地制度创新的机遇

1.农村工业化、城镇化的稳步推进。农业经济的发展离不开农村工业化、城镇化的推动，二者的互动发展会推动产业的聚集和社会的进步，许多发达国家经济社会发展的规律表明：通过城镇化、工业化的推进，能够快速推进农村的经济发展和大规模吸纳农村剩余劳动力。而在其中，土地扮演重要角色，农村工业化、城镇化的发展过程，也是“农业工业化”和农村土地制度模式创新的过程，农村工业化、城镇化的发展需要相应的土地制度模式创新的支持，土地制度模式创新也会反过来进一步推动农村工业化、城镇化进程。同时，通过抓住农村工业化、城镇化的有利时机实现土地制度模式创新，还可将土地作为一项资产固化在农民手中，实现土地增值，保障农民利益，为农民进城提供基本保障，摆脱后顾之忧。我国农村正处于工业化、城镇化转型的关键时期，工业化、城镇化进程稳步推进，工业化水平综合指数达到50以上，进入工业化中期的后半阶段，同时城镇化率以每年大约1个百分点的速度递增，2007年中国城镇化率达43.9%^［5］，这无疑为土地制度模式创新，优化土地资源配置提供了新的历史机遇。

2.农村社会保障体系的完善和土地社会保障功能的弱化。长期以来，由于农村社会保障体系的缺失，土地不仅仅是一种重要的农业生产资料，还扮演着重要的社会保障角色，为农民提供就业机会、收入来源和基本的生存保险，农民对土地高度依赖，但一方面随着农村最低生活保障制度、合作医疗制度、社会保险制度等社会保障体系的建立和完善，农民老有所养、病有所医、生有所靠等基本生活问题将逐步得到解决，土地的社会保障功能将逐步被替代；另一方面随着农民非农就业机会的增加和收入来源的多元化，农业或土地收入的相对重要性趋于下降，加上农村人地关系高度紧张，地少人多，仅仅依靠土地已无法保证基本的生活，土地社会保障的功能将逐步被弱化。同时由于农业比较收益低，越来越多的农民已感到承包地“食之无味，弃之可惜”，许多从事非农产业的农户对土地进行粗放式经营或将土地撂荒，造成土地资源浪费。

3.经济的快速增长和资金储备的充足。近些年来，我国经济持续快速度增长，连续五年增长率保持在10%以上，而农业人口向非农业部门和城市部门转移引起的产出和消费的增加是经济增长的重要原因，但同时高速的经济增长也带动了农村劳动力更快地转移，推动农村工业化和城镇化进程。随着我国经济的持续快速发展，农村劳动力转移速度将大大加快，这无疑为农村土地制度改革提供了契机。同时，由于经济快速发展，外贸顺差过大和储蓄率过高，我国已出现流动性过剩，2006年末，我国狭义货币供应量为12.6万亿元，比上年增长175%，远远高于同年GDP增长速度；金融机构超额存款准备金率为4.8%，比上年末高出0.6%；金融机构存款总额高于贷款总额即存贷差为11万亿元，比上年末增加1.7万亿元^［6］，由于投资渠道较少，造成大量的资金追逐房地产、基础资源和各种金融资产，形成资产价格的快速上涨，进而推动消费品价格上升，导致物价快速上涨、经济过热，产生经济泡沫，因此亟须引导投资、引导消费，为多余的资金寻找投资出路。在此情况下，政府可考虑农村土地制度创新，明晰土地产权，加快土地流转速度，使土地作为一项资产“流动”起来，从而使其具有投资价值，成为一条重要的投资渠道。只要公司、老百姓等投资主体觉得进行土地资产有利可赚，就会想办法将多余的资金投资于土地，以获得利益，从而一方面会由于农村土地巨大的存量缓解部分行业投资过热，一定程度上解决流动性过剩问题；另一方面还可以为农业发展吸引大量资金，使农业向规模化经营发展，解决农业长期投入不足，收益低等问题。农民还可通过土地的资产化获得较多的财产性收入，脱离土地，加速劳动力转移，促进经济增长，形成经济发展的良性循环。

4.社会生产力的发展和生产效率的提高。马克思主义原理告诉我们：生产力决定生产关系，生产关系对生产力有能动的反作用，生产关系与生产力水平相适应时，会对生产力的发展起促进作用，反之则会阻碍生产力的发展。生产力水平的重要标志是生产工具和生产技术，而生产关系则主要包括生产资料所有制、经营制度和分配方式。生产资料所有制和经营制度作为生产关系的重要内容，必须与生产力发展水平相适应。而作为农村经济改革关键的土地制度无疑属于生产关系的范畴，其必须与当时的生产力水平和社会经济状况相适应。改革开放以来，我国经济发展态势良好，许多产品产量稳步增长并进入国际市场，产业结构逐步调整优化，生产工具得到改进，生产技术得到提升，社会生产力得到了大大解放和发展，生产效率快速提高。而同期在各行业和部门生产力大大发展和生产效率快速提高的情况下，农村生产力却发展相对滞缓，生产效率不高，其重要原因是现行的土地承包经营制度使地块越分越小，先进的农业机械和生产工具、农业标准化、先进技术无法大规模推广使用，导致农业收益低下，并束缚了大量农村劳动力向城市的转移，已严重制约了农业生产效率的提高和农村经济的发展，这实际上是生产关系落后于生产力发展水平，从而阻碍了农业生产力提高。因此亟须对农村土地制度进行改革和创新，使其与现阶段的生产力水平相适应，并以此为契机，利用先进的生产工具和生产技术，发展规模农业和集体经济。正如邓小平同志指出的那样：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营和集体经济。”^［7］从现实发展情况看，邓小平同志的话很有预见性，在我国现阶段，农业生产已解决农民基本温饱、农业生产新技术不断涌现、农业生产已由最初主要依靠人力、畜力、单户生产的简单耕作方式向主要依靠农业机械、农业高新生产技术的高收益的现代化农业生产模式快速转变的情况下，必须抓住生产力快速发展、生产效率大大提高的契机，大刀阔斧改革现行土地经营制度模式，这不是为了改革而改革，而是农村生产力发展的要求，农业生产效率提高的要求，发展农业现代化的要求。

三、农村土地制度创新的资产化模式

上述机遇无疑为农村土地制度模式的创新提供了契机和推动力量。当然，农村土地制度模式的创新或变革不可能以孤立的、不加分析的与农村现实环境相割裂的方式进行，其创新应在我国特定的历史进程和社会环境下，围绕当前土地制度存在的主要问题，利用上述机遇，使农村土地制度向产权明晰、权责分明，实现土地有效流转，促进土地集约化、规模化经营，适应生产力发展要求，提高土地资源配置效率，增加土地收益，保障农民利益的方向发展，具体来说就是使农村土地制度向资产化模式方向发展，使农村土地真正成为一项资产，使农民真正享有土地资产的所有权或财产权(财产使用权)，使土地成为可以抵押、转让、出售、出租等广泛交易流动的资产，使现在死的、不能动的财富转变为可以再生更多价值的活的资本，增加农民的财产性收入，推进农业规模化经营，实现农民收益和农业收益的最大化。

1.私有化模式。我国农村所现行的土地产权“集体所有制”，实际上属于“共有”产权制度，其本身也有一定的缺陷。尽管它可以做到“共同劳动，平均分配”，达到分配的公平，但它束缚了生产力的发展，不能使农民富裕起来。要使农民富裕，发展农村商品经济，解放和发展农业生产力，提高农民生产的积极性，只有变革旧的土地产权关系，明晰土地产权的主体才能实现。^［8］“科斯定理”告诉我们，发展商品经济的前提条件是把各种资源的产权界定清楚^［9］，而我国现行的土地承包经营制度产权主体不明，权责不明，已成为农业经济发展的障碍和阻力，成为解放和发展农业生产力的桎梏。因此必须实现土地承包经营制度的改革和创新，明确界定土地的产权。从历史发展经验来看，可以把承包经营给农民的土地直接界定为农民的个人财产。这样乡镇或村集体将会失去对土地的最终处置权，从而杜绝或减少对农民土地的盲目、粗暴干涉、私用乱占现象，保障农民的利益，使得土地成为农民的“恒产”，保证土地使用的高效率，同时，将土地所有权划归农民，使土地作为一项资产固化在农民的手中，可以提升土地的价值。农民可以通过自由出售和租赁获取合理的财产性收入，从而获得进城的原始积累，加速农村劳动力向城市的转移。但土地资产的私有化与我国现行的社会主义公有制会形成直接的冲突，在我国各地发展不均衡的情况下，容易引发土地兼并和一些严重的社会问题，因此不宜在全国大范围推广，可有选择地在某些工业化、城镇化率高、经济发达、社会保障较健全的地区实施。

2.资产量化模式。在坚持土地国家所有的前提下，以现有的农村经营承包责任制分配给农民的土地为基础，将土地产权一次性量化给农民或按照一定期限量化给农民，土地所有权由国家成立专门的土地管理部门或土地经营管理公司进行管理，农户永久性拥有或在规定期限内拥有对土地的占有、使用、处置及收益权，可以在市场上进行自由流转，使土地作为一项资产流动起来，进而使土地向种粮能手、人才集中，实现土地资源的优化配置，提高土地收益，同时也保障了现有农民的利益。对于量化给农民的土地，国家可成立专门的农村基层土地管理部门，对其经营利用情况进行监督和管理，同时要明确其相应的使用土地的权利和义务以及对土地的继承、转让、出租、抵押及土地改变用途等进行管理。在具体量化时，可将土地一次性免费量化给农民，也可以按一定期限量化给农民，但期限不宜过短，可参考城市居民房产使用权那样规定为70年期限或规定一定期满可以续签并允许农民后代继承，允许农民像城市居民对房产那样有自由出租、转让、抵押土地等权利，使农民获得财产性收入和土地收益。此种模式，较为符合我国社会主义公有制的实际，也有效保障了农民的利益，不致造成社会的不稳定，但从制度经济学上产权效率的角度来讲，明显不如私有化模式效率高。

3.土地股份制模式。所谓土地股份制，就是在坚持土地集体所有的前提下，以现有的分配给农民个人的土地为依据，将其土地使用权作股，分给农民土地股份，把现在由集体所有按人平均分配土地的“均田制”转变为土地股份共有制，将收集的土地经过公开竞拍或投标，出让土地的实际使用权。竞拍得到土地使用权者在进行农业生产时要优先吸纳本村镇农民就业，农民可成为农业工人并获得工资，同时农民还可以在获得一份收益保障的情况下，安心进城务工，促进农村劳动力的转移和工业化的发展。而拥有土地股权的农民可以获得收益或分红，并拥有对土地实际使用人的选择权与监督权，以保障其自身利益。同时还可以根据农村人口增减情况，相应调节农民的土地股份，而不对土地进行调整，实现增人减人不动地，避免当今土地越分越小，分散化、零散化不利于农业实现集约化、规模化生产经营的发展趋势，提高农业生产效率。土地股份制的运作与股份公司一样，可由拥有股份的村民成立股东大会，设立董事会，负责处理股份土地使用权的流转、确定股利分配方案、对土地的实际使用者进行监督。土地股份制符合市场经济的要求，把集体土地所有权的占用权、使用权、收益权进一步分开，土地由集体所有，收益权由具有承包经营权的农户享有，其可以通过所拥有的股份分红实现，土地实际使用权由村集体进行招标和竞拍，最终由中标者享有。所以土地股份化只是使用权的股份化，并不是全部土地承包经营权的股份化，更不是土地所有权的股份化，股份制中的土地竞拍出卖的实际是土地使用权而非承包经营权，而土地股权的转让实际是土地收益权的变现，土地股权的转让意味着土地承包经营权的完全丧失，从而改变了现有土地承包经营模式，使土地的使用权得到流转，农民通过出让土地使用的财产权获得财产性收入，达到规模经营和提高农业效率的目的，实现了土地资源的优化配置。但土地股份制本身也有较大的市场风险，一旦经营公司经营不善或亏损，无法履行合约，股农将成为市场风险的实际承担者^［10］。

4.永佃权模式。土地产权的清晰界定，可有效克服负的外部性，降低交易成本，提高资源配置效率。但我国农村集体土地产权归集体所有，对土地私有制、资产量化和股田制尚存在较多争议和缺陷的情况下，土地承包经营期限的确定无疑成为明晰产权、农民实现收益的关键。尽量延长土地承包经营期限，可以有效克服外部性和农民的短期行为，增加对土地的投入，实现土地资源的有效配置。我国现行的土地政策虽将土地承包经营期限延长为30年，反复强调要稳定农户的土地承包关系，但从现实情况来看，不少地方执行不力，承包期过短，承包合同不健全，农民缺乏稳定感，土地使用的预期不足，造成生产的短期行为和外部性，农民的切实利益无法保障，也无法实现土地资源的有效利用。因此在明晰产权，界定权利义务，给予其长期激励的情况下，把土地承包经营期限尽量延长，甚至无限期地允许续包和继承，才能有效克服外部性，减少机会主义和短期行为。永佃权由于一般具有无限期、永久性、继承性和可转让性的特征，使永佃权人享有较为充分的物权权利，使农民对农地的使用、收益权大大扩展，并有法律保障，可以明晰和稳定农地产权，保护农民的土地利益，有利于土地的自由流转，提高农村土地的使用效率^［17］，促进联合经营或合作经营，加大农田基础建设和水利设施投资，使农地逐渐集中到种田能手手中，实现规模经济，使农民获得财产性收入。因此较符合我国农村实际，在推行上具有较大的优越性。虽然新颁布的《物权法》规定“承包期届满，由土地承包经营人按照国家有关规定继续承包”，但并没有规定具体的承包经营期限，更没有明确为无限期，因此，为维护农民的生产经营自主权利，消除土体集体所有下对农民土地使用权任意干涉、村镇干部寻租、腐败行为滋生，损害农民利益事件频发的现象，促进农村经济的稳定发展，可考虑实行土地收归国家所有的具有物权性质的永佃权土地资产化经营模式。

げ慰嘉南转

［1］陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［2］张光明，杨明杏.中国农村土地制度的创新［J］.管理世界，2001,(4):207.

［3］袁铖.中国农村土地制度变迁：一个产权的视角［J］.中南财经政法大学学报，2006,(5):18—22.

［4］郑凌云.农村城镇化与土地产权制度创新［J］.财贸研究，2002,(6):14—18.

［5］佚名.“十一五”开局，数字解读“2006中国经济”［N］.人民日报，2007—03—01.［6］韩汉君.什么是流动性过剩［N］.解放日报，2007—03—05.

［7］邓小平.邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［8］李永东.解决“三农”问题需要农业土地制度第二次创新［J］.中南财经政法大学学报，2007,(5):61—65.

［9］科斯.财产权利与制度变迁［M］.上海：上海三联书店，1994.

［10］唐国华，朱小静.股田制：农村土地流转创新的目标制度［J］.农村经济，2007,(7):17—19.

［11］李维庆.我国农村土地制度的残缺及变革方向［J］.中州学刊，2007,(5):44.

责任编辑：晓 立