我国度假区新发展模式下权利模型的构建

马祥山　鄢志武

摘 要：目前，我国旅游度假区的开发不容乐观，存在较多的问题，问题的根源在于政企不分、权责不明、缺乏法律监督。首次提出基于所有权、经营权、收益权和监督权的企业主导发展模式，构建了企业主导发展模式的权利模型，针对问题提供解决方案。最后，从三方面论述如何去培育这种模型的生长环境。

关键词：度假区；发展模式；权利模型

1 目前我国度假区两种主要的发展模式

1.1 政府主导发展模式

改革开放特别是20世纪90年代以来，我国旅游业一直在摸索并坚持政府主导型发展战略，初步形成了领导重视、部门联动、社会参与等较好的局面，客观上极大地推动了我国旅游业的迅速发展，提升了旅游业在社会经济文化中的地位。

从1992年，12个国家级旅游度假区的建设开始，我国旅游度假区的发展首先也走的是政府主导型的路子。在实际开发过程中，政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，联合土地、财政、金融、建设、工商等许多重要的职能部门，共同为度假区的建设保驾护航。因此，较短的时间内，整个行业迅速形成较大的产业规模和供给能力，使我国度假区得到超前发展。

在这种政府高度垄断的发展模式下，度假区的所有权、经营权和经济收益权归政府部门所有，度假区的部分收益权回归社会。（如图1所示）

然而这种发展模式也存在诸多问题：一是过分强调政府主导，忽略市场机制一定程度上抑制了旅游度假区市场的发育和成长；二是由于市场力量的部分缺失，容易造成度假区发展的低绩效，利用行政力量干预资源配置，导致资源利用的低效率；三是有的地方政府囿于眼前利益，宁肯搞低水平的重复建设，也不愿各方协同开拓市场，资源浪费现象严重。

1.2 政企合一发展模式

政企合一模式是政府主导模式的延伸，初衷是为了实现政企分开、产权清晰，使政府从经济开发活动中解脱出来。在该模式下，度假区管委会作为政府的代表机构或派出机构，负责开发区的行政管理工作并组织开发建设；同时由管委会设立下属开发公司，负责土地度假区开发和基础设施建设（如图2所示）。

这种模式名义上是政企分开，但实际情况与改革初衷相差甚远。一方面，管委会与开发公司一套人马、两块牌子，根本无法实现政府和公

司的彻底分离。另一方面，按照制度设计的初衷，与度假区市场化开发的一切经济活动都应交由开发公司负责，管委会只专注于度假区规划、管理等行政性事务。但绝大多数度假区的实际情况是，管委会仍然大权独揽，开发公司仅作为管委会的“施工队”，主要从事度假区基础设施建设和设施修缮等工作。

2 企业主导发展模式下权利模型的构建

企业主导模式假设基点是政府职能有限、政府失灵和市场主体的理性行为，政府负责行政管理，开发公司负责经营管理，两者之间有着较为明确的分工。当在考虑是否应该筹建某个旅游度假区时，政府首先以社会需求为依据；当在寻求开发商时，政府通过竞赛和拍卖的方式提供公平的竞争环境；当在度假区的建设和运营过程中，政府充当服务者的角色，为度假区开发公司的发展提供有力的外部环境。

在该模式下，开发区管委会仍然可以作为政府的派出机构，代表政府对开发区行使行政管理职权。开发公司并非由管委会设立，而是作为独立的经济法人实行企业内部自我管理。管委会不直接参与经营活动，但对开发区的各项经济活动负有监督与协调的职责，管委会只是享有所有权和小部分的收益权，开发公司拥有直接的经营权和大部分收益权，同时，另外一个最重要的方面，为了防止开发公司的“寻租行为”和对度假区的破坏性开发，以及防止管委会的贪污腐败和政府乱搞“政绩工程”、“形象工程”，需要制定强大而有效的法律法规进行监督，从而使整个系统得到良好运转。图3显示了企业主导发展模式的权利模型。

需要进一步阐明的是，这种政企分开的体制模式体现了“小政府、大企业”的原则，可以利用实力雄厚的企业资金、先进的技术实力和管理经验来对度假区进行更具科学性和经济性的开发，并且还可以有效解决政府管理中的信息不足或信息丢失；减少决策成本，节约社会成本；减少“人治”的不良影响；充分发挥市场主体自主创造性；实现旅游资源的合理开发和价值实现。

3 旅游度假区新发展模式生长环境的培育

3.1 以绩效为导向的政府有限介入

长期以来，行政效率构成中国政府管理的核心，成为衡量行政体系是否健全、行政运作是否有序的重要尺度，旅游行政管理部门也一直在施行这种评价体系。然而，在这种对效率的追求中，却将公平、责任、社会效益等社会价值遗落，容易引发像“政绩工程”等一系列的公共问题。旅游度假区的发展要走企业主导发展模式的道路，政府部门就必须转变行政管理机制，以绩效评价为核心，制定和完善度假区开发的法规和条例，做好招商引资工作，开发初期注重基础设施建设，和企业合作宣传度假区的形象，确保度假区的科学、高效、可持续发展。

3.2 市场化运作、企业化运营

在我国旅游度假区发展过程中，“政府失灵”是常见的现象，很多旅游度假区在立项、规划阶段，地方政府唱高调、树形象，由于没有充分重视市场规律以及资源配置的效率，开发后的度假区往往经营惨淡。市场化运作是根据市场需求，利用市场来调配各种资源，避免“超前开发”和“滞后开发”等问题。

我国旅游度假区的开发、经营应采取企业化运营。企业化运营遵循的是现代企业管理模式和制度，在实践中体现了“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度特征，其管理权、所有权与开发权、经营权是分离的。市场化运作、企业化运营可以充分发挥市场的作用，提高资源的利用效率，从而创造更多的价值，给社会带来更多的效益。

3.3 建立完备而有效地的法律监督体系

旅游度假区的良性发展是以完备而有效地法律监督体系为基础，因此，需要制定针对旅游度假区的，以国家级法律、省级法规、单一度假区法律规定为结构的法律监督体系，从而提供强大的监督力，保障是我国旅游度假区又快、又好的发展：

第一、制定一部针对旅游度假区的国家级法律。现存的法律法规就很难发挥对旅游度假区的有效监督，呼吁有针对性的国家级法律出台。

第二、各省级政府应该根据旅游度假资源赋存状况等因素，制定针对旅游度假区的地方性法规。省级政府应该因地制宜，以国家制定的针对旅游度假区的法律为基础，出台相应的地方法规。

第三、根据度假区建设项目的实际情况，制定每个旅游度假区的法律规定。每个度假区的法律规定在政府和开发公司的权责方面规定的十分清楚，因此最具有监督作用。

参考文献

［1］魏小安.旅游目的地发展实证研究［M］.北京:中国旅游出版社,2002:265-266.

［2］王宇智.我国度假地发展的制约因素和对策［J］.桂林旅游高等专科学校学报,2002(6):35-38.