失败的听证会

杜　舟

编者按

一场火爆的手机漫游费大争论，终于在一声声叹息中落下帷幕。而5亿多手机用户的殷切期待，最终成为镜花水月。

这场关于手机漫游费的价格听证会，吊足了手机用户和新闻媒体的胃口，实际过程却像一出导演好的剧目，不能不让人失望：在利益集团的支配下，“民意”在信息不对称的封闭中遭到孤立和遗弃。听证会全程操控痕迹过于明显，某些专家代表偷换概念、临阵变卦，明显倾向运营商，听证会成了闭门会。

这场与公平透明相距甚远的听证会，表面上是手机用户与运营商在较劲，而从更深层意义上看，它恰恰凸显出中国电信改革所面临的垄断机制的顽疾。

第一章大失所望

有关手机漫游费的调整方案，经过近一年时间的漫长“调研”和这次的听证，终于浮出水面。

2月13日，信产部、发改委(以下简称“两部委”)公布了国内手机漫游通话费上限标准最终方案，主叫上限标准每分钟0.6元，被叫每分钟0.4元，占用国内长途线路不再另行加收国内长途通话费。这一方案将于3月1日起执行。两部委要求各电信运营商在不高于上限标准的前提下自主制定资费方案，高于上述标准的，须按上述标准降低。

然而，消费者对“最终方案”并不领情。新华网的调查显示，93.55％的网民不认同这个漫游费修改版本，认为在漫游费成本接近零的情况下，直接取消才是最合理的解决之道。实际上，漫游费就像高速公路费一样，收费是有期限的，当收回了投资成本时，就应停止收费。而今，移动运营商每年几百亿元的利润赚得盆满钵满，其投入成本早已收回，应该取消漫游费。

更让人诟病的是，这次听证会的所有程序都像是事先设计好的，真正起作用的，并不是消费者代表，而是电信运营商，他们操控了一切走向。在听证会的幌子下，民意始终“漫游”在公共决策之外。

最新消息显示，即便是这样一个让消费者感到委屈和不满的方案，执行起来也还是艰难：北京移动和北京联通相关负责人近日表示，时间太紧，系统难以按时改造完成。上海移动和上海联通也表示，对漫游费的降低，运营商正在积极准备，但最终实施时间会拖后。参与漫游费上限方案制定的电信专家阚凯力则明确指出，运营商能在5月1日实现下调规定就很不容易了。

一方面，手机用户对漫游费怨声载道；另一方面，运营商对漫游费这块肥肉死不松口。这背后，隐藏的是中国电信业业务模式单一，亟需改革的严峻现实。

精心谋划

手机国内漫游通话费是如何产生的呢?

上世纪九十年代中期，我国移动通信事业刚刚起步，全国手机用户不到一千万，而且东部地区无论在网络资源、用户数量和资费竞争上都明显优于中西部地区，考虑到这种不平衡性，当时就提出了收取国内手机漫游通话费。

2005年，为了防止运营商制定过高的手机国内漫游通话费，相关部门提出了采取最高上限管理的政策，也就是规定允许最高收取的价格，鼓励运营商通过竞争降低收费，从而保护消费者利益。

漫游费至今已经收取长达24年时间，业界普遍认为：漫游通信网络架设成本早已收回。面对社会取消漫游费越来越高的呼声，两部委终于在2008年春节作出让步，答应降低漫游费。

2月13日，两部委相关领导表示，综合考虑消费者、经营者等各方面的利益诉求和承受能力，决定以“方案二”为基础，按照降幅基本不变的原则，进行了适当调整。

在1月11日，发改委就公布了手机国内漫游费的两套调整方案。“方案一”是在现有的漫游费基础上，减去0.20元／分钟，每分钟实际收费为1.30元(预付费业务)或1.10元；“方案二”则建议将异地打电话统一为0.70元／分钟，接电话0.30元／分钟。

两部委在后来的公告中称，现有方案较“方案二”更为优惠——据移动运营商统计，由于话务结构不同，在漫游状态下，用户做主叫的比例高于做被叫的比例。因此，主叫0.60元、被叫0.40元的方案，降幅要略大于主叫0.70元、被叫0.30元的方案。

然而，一位参与听证的专家则认为，现有方案不如“方案二”优惠，因为主叫是用户可以主动控制的，一旦发现话费高，可以少打或不打，而被叫者的控制会更难一些。持相同观点的还有电信观察家刘兴亮，他认为“六四方案”与“七三方案”相比，是一种变相涨价。

其实，两套方案都明显偏向运营商。供用户的两个选择，就像叫用户选择剁拇指和剁食指，随便剁哪一个，都会受伤。

而最终方案对运营商来说，则无关痛痒。0.6元的漫游费上限，与大众的期待仍有很大的距离。新华网随后的在线调查显示，93.55％的人认为应彻底取消漫游费，仅6.18％的人选择应降低。中消协专家邱宝昌告诉记者，由于漫游费成本始终未公布，而且很难区分电信网络空间、地域概念，所谓的漫游、长话等都是人为划分出来的，还存在很大的降价空间。

在广东，目前的漫游费已经大大低于这个水平，广东神州行用户在外地拨打长途电话，在前面加拨12593，只需0.39元／分钟。广东移动方面表示，此次调整对公司影响不大。但新方案对竞争不充分的北京等地区还是会有一定的限制作用。

另外，《IT时代周刊》记者发现一个有趣的现象，“最新方案”和“最终方案”都放在年末和年初，显然是有意为之。两部委选择这样的“特殊时间”来公布方案，意在避免在社会上引发巨大的争论。2月5日是农历腊月二十九，公众忙于过年，这个时候决定漫游费下调，可以减少社会和媒体的关注度。而待2月13日正式公布最终方案时，人们的心情已经平静下来，且时值春节假期，大家忙于走亲访友，无暇顾及这一消息。业内人士猜测，这是一次有计划的精心谋划。

掩耳盗铃

漫游费资费方案的出台，显示出两部委的良苦用心。在新闻发布会上，相关负责人表示，“非常理解消费者希望进一步降低漫游费的心情，从个别电信企业的盈利水平看，也有进一步降低的空间。但由于几大电信运营商的经营状况极不平衡，进一步降低资费受到了一定制约。”

这番话的背景是，由于中国移动一家独大，中国联通担心，国内漫游费下调，可能会进一步降低自己的市场占有率。同样，中国电信、中国网通和中国铁通也担心，降低漫游费，会进一步加快移动电话替代固话的步伐。2007年，移动电话用户前11个月增幅为18.5％，总用户为5.39亿户。而固定电话用户则继续呈总体下降趋势，为3.69亿户，同比下降0.3％。

仔细推究，发现这次听证会与“掩耳盗铃”的故事极其相似。

从表面看，电信资费调整，是为了兼顾消费者利益和电信事业发展的需要，但揭开庐山真面目后，真正的目的还是为了维持垄断暴利。

其实，大幅下调或取消漫游费，对运营

商来说不见得是坏事，长期来看，反而会刺激消费者延长通话时间，避免通信设施资源浪费，使移动网络达到满负荷运营。以中国联通为例，截至2007年9月30日，CDMA用户总数仅为4011万，而C网的容量可达1亿户以上，这样大面积的网路闲置，其罪魁祸首就是电话资费太高，广大消费者用不起，包括漫游费。

一消费者代表在接受《IT时代周刊》记者采访时表示，他平均每年有1/3的时间在外地，手机费中，漫游费占很大比重。另外，有相当大比例的人也表示，由于心疼手机漫游费，外出时一般选择关机，或者只把手机当作发短信的工具。

另一听证会消费者代表张严方就持上述观点，她认为漫游费没有继续存在的理由。

中国电信业的畸型发展，很大程度上是由病态的垄断机制造成的，电信市场缺乏充分有效的竞争，使得它们安于现状，坐享月租费、座机费、漫游费等垄断暴利，而不去努力寻求技术创新、服务创新方面的解决之道。

在消费者看来，漫游费的问题已经损害了他们的知情权、公平交易权。此种情形下，再固守漫游费，只会引起消费者的反感。偷梁换柱

“偷梁换柱”源于《易经》，现常指暗中改换事物的本质和内容，以达到蒙混欺骗之目的。此次听证会上，有人就用上了这一招。

1月3日，电信专家阚凯力在接受媒体采访时首次提出了“建立漫游费”的概念。他说，要取消“漫游费”的说法是个误解，实际要取消的是0.2元／分钟的“建立漫游费”。他认为，“目前我国手机用户在漫游状态下的收费主要由三部分组成：漫游状态建立费，在漫游当地的本地通话费和长途通话费。漫游状态建立费为每分钟2毛钱，这个费用由于完全没有定价依据，因此两套方案都把它取消了。”

不过，细心的人士发现，阚凯力的表述，与信产部的定义完全相悖。根据信产部的定义，漫游时是不考虑本地通话费的，异地产生的通话费，就是基本漫游费加长途通话费。不知这是不是阚凯力的独创，之前从未听闻这一概念，包括大部分业内人士在内，都直呼“看不懂”。万方咨询研究总监付亮表示，从来没听说过“建立漫游费”这个概念，从去年5月到现在，只看到漫游费成本为零的报道。针对手机漫游费的一些新的说辞，中同消费者协会副秘书长武高汉认为要警惕相关部门偷换概念。

人们清楚地记得，阚凯力此前曾公开表示，“手机漫游的全过程，是由网络传送几个由计算机自动生成，比普通电子邮件还简单的信息，其成本几乎为零。”但如今，他竟然由强烈要求取消漫游费的专家，摇身一变成为支持维系漫游

第二章封闭的听证会

公众对此次听证会代表的资格获取、听证方案的信息披露，都要求公开透明，使听证结果能接受民意的检验。如果能按一整套获得民众广泛认可的程序逐步推进，民意就能够传达到位，听证结果就不会偏离民意方向。

恰恰相反，这次听证会始末，人们无法看到这样一个合理规范的步骤和章程，其结果是民众权益成了利益集团的牺牲品。

缺乏透明

整个听证会过程缺乏阳光操作，也是备受公众诟病的地方。

在这次听证会中，社会舆论工具——“媒体”受到了极大限制，仅有新华社、中央电视台两家媒体被允许入场旁听，其他媒体和社会人士都被发改委以“因受会场条件限制，无法安排旁听会议”为由拒之门外。

所谓听证会，本来就应该向社会公众开放，有“听”有“证”，而不是什么见不得光的事，显然，两家媒体，不足以全而、全方位地展现这样一个5亿多人关注的听证会。

另外，本刊记者得知，参与听证的5名消费者代表，对这次提供的听证材料都很不满意，也不赞成两套调整方案。消费者代表黎香友收到足足一箱材料，在花费大量时间研读后，竟然发现与听证会基本上没有多少关联。

据黎香友透露，在他收到的听证材料中，包括6本移动运营商的年报，介绍了运营商在国外投资的一些情况，然而却没有任何关于漫游费成本、下调方案制定依据的相关说明。

不知是不是主办方刻意遗漏?但有一点可以肯定，这一做法侵犯了消费者的知情权，特别是听证会代表，他们更应该有权知晓漫游费的成本构成。

而在很多人看来，这次听证会代表构成，既不合理也缺乏科学依据，在总共18名代表中，只有5名是消费者代表，而中国的手机用户有5.39亿人，代表的比例还不够亿分之一。再看看运营商代表，联通、移动、电信、网通跟铁通这5家运营商就获得了5个席位，消费者代表对运营商是1:1。

代表的遴选应是一个公正而严肃的过程，这18名代表是如何选出来的?能不能代表民意?相关部委并未给出满意的答复。尽管5名消费者代表大部分支持取消漫游费，并对两套方案提出了反对意见。而专家学者的选拔，就更要慎重，在利益的驱使下，他们很容易成为利益集团的代言人。

中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授表示：听证会代表的遴选标准关乎代表的具体资格条件，至少应当考虑到代表的广泛性(结构布局)、代表性(民意基础)、专业性(代表能力)和独立性(立场取向)四项内容。目前，我国采用的自上而下的遴选方式必然使其公正性大打折扣。

而听证会现场的诸多规定也不合情理，一位代表在接受本刊记者采访时显得颇有怨言：“规定每人发言时间只有5分钟，超时将被叫停，如此短的时间里，代表们根本无法阐述清楚自己的观点。”而且，听证会也未设讨论环节，以给不同意见辩论和交锋的机会。

拒民意于门外

法律专家郝劲松曾有过多次“公益诉讼”，包括起诉铁道部《春运通知》违反法定程序等著名案例。这次他主动申请参加或旁听手机漫游费价格听证会，却遭到发改委的拒绝。

事件回放到1月3日，郝劲松得知发改委将在1月中下旬召开手机漫游费听汪会，而自己也是手机用户，经常在外地出差，是高额手机漫游费的受害者，认为与自己有直接利害关系，便奋笔疾书申请当听证会代表，或者参加旁听。

第二天，他便完成了“听证会代表申请书”和“听证会旁听申请书”，用两份特快专递分别寄给发改委价格司和邮电运输价格处。在两份申请书中，郝劲松除了要求当听证会代表或被允许旁听外，还希望发改委对只安排5名消费者代表作出解释，并提供遴选这5名消费者代表的法律依据。

1月16日，郝劲松收到了发改委价格司的回复，犹如被当头泼了一盆冷水。发改委的答复称，“本次听证会代表由消费者代表、经营者代表、专家学者代表、有关部门代表组成，将按《政府价格决策听证办法》规定产生，本次听证会消费者代表已委托中国消费者协会推荐。同时由于受会场条件限制，无法安排您旁听会议。”

如果真如发改委所说的受会场条件限

制，那也可以理解。郝劲松不满地表示，“事实上，听证会的会场足可容纳200余人，而实际参加听证会的代表及其他人员却不足50人，关于受会场条件限制的说法，明显与事实不符。”

如此刻意安排，让人强烈感受到整个听证会是一个封闭式的听证会，公众有一种被排斥在外的感觉。在会场，一出电梯门，就有保安严密把守，可谓戒备森严。这种封闭式的信息管理，很难让外界知道，这个会场内究竟发生了什么?

第三章漫游费难取消之谜

漫游费成本是此次听证会关注的焦点。

在这次的两个方案中都看不到漫游费的成本构成。这让人疑惑，没有成本核算作为基础，代表们如何对手机漫游收费发表意见?就像你去买水果，店主不告诉你水果的重量，就直接叫你付款一样。

这不由得让人想起“盲人摸象”的故事，摸到什么就是什么。而漫游费成本则是想到什么就是什么，这样的听证会怎能服众?

所谓听证会，“听”与“证”其实是信息的双向构成，是交互式的。如果运营商不向消费者披露成本，这样的听证会势必造成信息的不对称。

“磨蹭策略”的背后

取消手机漫游费，几乎是绝大多数专家和全体消费者的共识，但让人无法理解的是，这一合理要求却无法实现。

这次听证会回避了一个最重要的问题——手机漫游费的成本究竟是多少?如果没有确凿的同内漫游成本，漫游费设定上限的依据又是什么?消费者代表张严方指出，在听证会提供的材料中没有看到成本构成，也没有找到漫游成本的计算方式。

听证会消费者代表江宪认为，即便这次漫游费并不能下调多少，电信部门也应该公布漫游费成本，因为消费者有知情权。以前每分钟0.6至0.8元的国内漫游费收了多年，相关主管部门和运营商也得给消费者一个交代。

此前，包括人大代表、电信专家在内都认为，手机漫游费的成本可以低到忽略不计，这就相当于发送电子邮件的成本。2007年3月，全国人大代表陶仪声、李林楷、全国政协委员韩方明均表示，手机漫游费成本几乎为零，应尽快取消。同年8月28日，中消协联合中国法学会召开推动电信资费改革论坛，会上数十名专家“炮轰”现有电信资费制度，其中，取消手机国内漫游费、实行同网同价，成了讨论的焦点和大家的共识。

不过，面对大众和媒体的追问，信产部一直躲躲闪闪，有关人员一边拒不公开手机漫游费成本，一边却声称漫游费成本绝对不可能为零。甚至说什么“漫游费的确定既要考虑成本，又要考虑使用价值和需求关系，单项电信业务的成本到底是多少，很难计算。我国曾经请美国专家计算过专业互联结算成本，结果非常不理想”。

公布漫游费成本为什么难?说穿了是运营商不愿意放弃这一丰厚的利润。法律专家郝劲松指出，其实，到开听证会那天，代表们还是拿到了一个漫游费成本，每分钟0.048元，也就是不到5分钱。郝劲松认为，这样一个低成本和漫游一分钟1.2元这种高昂的收费相比，是24倍的暴利!

《IT时代周刊》在采访中了解到，第一，从成本的角度来看，手机漫游费的成本几乎为零，一部手机一年的漫游费成本才一分钱；第二，从国际惯例看，美国、日本等发达国家都不收漫游费，中国也没有收漫游费的特别理由；第三，从历史看，十几年前设立漫游费的基础已不存在；第四，从净利润看，电信行业不应该通过搜刮消费者取得世界第一的利润率，中移动一天赚2个亿，来得太容易了!

取消手机漫游费的最大障碍，是作为垄断行业的电信利益集团要“捍卫”其既得利益。但面对日益高涨的取消呼声和舆论压力，他们自己也不得不承认手机漫游费成本几乎为零的事实，于是便采取“磨蹭策略”。这个策略由两部分组成：第一，把公众提出的取消漫游费改为降低漫游费；第二，尽量把降低漫游费的时间往后拖延，尽量减少降低漫游费的幅度，多拖一年算一年。中国移动总裁王建宙曾说：“全面取消手机漫游费尚无时间表。”说的就是这个意思。

电信运营商的“磨蹭策略”能否顺利实施，最终取决于政府主管部门。然而遗憾的是，恰恰是政府对电信行业暴利的维护，使得其“磨蹭策略”取得了明显成效。从这次漫游费调整的过程看，其实正是一个“磨蹭策略”的样本。

电信专家项立刚在接受本刊记者采访时，对漫游费的成本作了较全面的阐述，他曾经对西方多个国家的电信企业作过考察，认为目前世界上没有哪个国家能精算出具体成本，会计师只能利用一些技术参数来测算或者估算出一个上限数字。我国曾经请麻省理工学院的专家计算网间成本，发现根本不可行。

而据信产部透露，电信运营商曾花费800万元委托中国社会科学院的专家参照国际规范计算相关成本，发现最终结果十分复杂。

不过，有业内人士认为，上述观点显然存在漏洞。以中国移动和中国联通为例，它们都是上市公司，而上市公司的财报都是公开的，若没有成本，那么其利润又如何核算出来?业界猜测，漫游费的成本太低了，运营商可能不敢公布成本，若曝光具体成本，就会招致众怒。

在手机漫游费大幅降低或是直接取消的大趋势下，关键在于政府要从部门利益的纠葛中彻底抽身，从维护消费者利益和削减电信垄断企业暴利的角度，积极推动手机资费尽快降到合理水平。

电信改革是根本

如果说漫游费有成本，那么，为何在欧盟早就取消了国内漫游费，难道欧盟各国的运营商都在赔本赚吆喝?

美国则更有说服力。由于得益于政府的严格监管和为防止垄断所做的努力，在美国，没有任何一家移动运营商能够控制市场。相反，由于竞争日益激烈，运营商们为争抢顾客，必须不断调整自己的经营策略，想方设法提高服务质量和降低服务费用。在这种形势下，取消手机国内漫游收费正成为一种趋势。

美国第二大运营商Verizon Wireless去年11月就出台了多种新的资费方案供顾客选择，都不存在漫游费，而且在境内使用手机，也不收长途费。

此外，Verizon Wireless还提供了其他优惠措施，企业内部手机用户之间除固定的月使用费外，任何时段通话均免费；所有手机用户在工作日晚上9点到第二天早上6点以及周末通话全部免费。

目前，T-Mobile美国公司电取消了国内漫游费。AT&T;在收购南方贝尔后，2007年也推出了一项新的服务，只收取一定的月费，所有AT&T;用户，包括固定电话和移动电话互拨，均不收费。

在国外，数据业务所占营收额比例越来越大，通过降低话音资费，刺激用户多使用数据业务，可以获得可观的收入。而中国移动在管理滞后的前提下，利润依然在20％以上，这不能不说是电信业绝无仅有的赢利“奇迹”。因为，在国外，电信业的利润通常在1％左右。目前，除中国移动外，全世界没有一家电信运营商的利润率能超过10％。

中国移动的高利润率，很大程度上依仗政府授予的寡头垄断地位。其不肯取消漫游费，最主要的原因是漫游费收入占据了总利润相当大的比例。数据显示，中国移动2006年总收入为2953亿元，利润为921亿元，税后利润率为22.38％。而电信全行业的税后利润率为19.76％。

一电信分析师告诉《IT时代周刊》，国内电信业处于垄断阶段，企业效率低下，管理滞后，央企的弊端暴露无遗。它们不是靠改进技术，加强管理和服务出效益，而是通过坐收月租、漫游费，维持垄断暴利。经济学原理认为，在企业垄断市场，即“市场失灵”时，政府这只看不见的手就应该出手干预。

我国《电信条例》第二十三条明确规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求、电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”也就是说，漫游费的定价必须以成本为基础，如果运营商违背了这些规则和法律，行政执法部门就应及时干预。

2007年7月底，欧盟对未执行欧盟手机漫游费上限政策的运营商给予曝光。据悉，当时未贯彻新政策的罗马尼亚、保加利亚、法国及比利时等多国运营商受到了欧盟的批评，并被勒令强制执行。其实，最初，像沃达丰、T-Mobile、02这样的移动巨头也强烈反对降低出境漫游费，但在政府和欧盟的施压下，不得不作出让步。

《IT时代周刊》记者在采访中接触到的业内人士一致认为，作为基础设施的电信业，是承载整个经济架构的基石，应成为普惠于全社会的公器，而不应成为少数利益集团垄断下攫取暴利的工具，更不应该让消费者成为行业发展的牺牲品。电信业只有进一步拓宽业务渠道，不断培育新的利润增长点，才能弥补资费下降造成的利润缺口，在让利消费者的同时，使行业走上健康发展的轨道。