议行合一与三权分立探析

袁　萌

摘要：“议行合一”与“三权分立”是比较流行的两种政权组织原则，在比较中国议行合一体制与美国三权分立体制异同以及产生的原因的基础上，对中国现行“议行合一”的实践进行分析，为改变中国“议行合一”原则偏离初衷的现状提供借鉴。

关键词：议行合一；三权分立；以党代政；党政不分

议行合一是指国家机关工作决定和执行权高度协调一致的制度。三权分立是指国家机关工作的决定和执行互有歧异，机构间权力互相制衡的制度。不同的社会渊源和社会背景，造成了二者巨大的差异。

1议行合一体制与三权分立体制的异同点比较

中国是一个典型的议行合一体制国家，而美国则是典型的三权分立体制。因此，本文首先将基于美国与中国的政治体制，对议行合一体制与三权分立体制的异同点进行分析。

1.1二者的相同点体现在体制中最基本的部分

1.1.1国家管理机构为分立，均设立法、行政、司法机构

在中国，全国人民代表大会及其人大常委会是立法机构，国务院是行政机构，最高人民法院、最高人民检察院是司法机构；美国的立法机构是由参议院和众议院组成的议会，行政机构是联邦政府，司法机构是联邦最高法院。

1.1.2国家机构分别拥有一定的独立处理权

全国人大及其人大常委会拥有立法权、人事任免权、对国家生活中重要问题的决定权；国务院行使行政立法权、法律提案权、行政领导权、经济管理权、外交管理权、社会管理权、军事权；最高人民法院是国家最高审判机关，行使对现行法律、法令的部分解释权和最终审判权；最高人民检察院是国家最高检察机关，拥有检察权。美国宪法授予立法机构立法权和人事批准权；总统职位拥有行政权、立法倡议权、外交权和军事权等；联邦最高法院享有解释权和司法审查权。

1.2两者的关键性差异

议行合一体制与三权分立体制的差异则主要体现在以下几个方面：

1.2.1法律地位

在中国，全国人大是国家最高权力机关，国务院、最高人民法院、和最高人民检察院都从属于它。从权力结构看，只有一个权力中心——全国人大，另外三个机构是派生。因此，四个机构在法律上处于不平等的地位。美国宪法规定，立法机构、行政机构和司法机构既平等又独立，不存在依附和从属关系，也不存在最高国家权力机构，因此，三机构无权力中心，处于相对独立又相对分散的状态。

1.2.2产生渠道不同

全国人大代表属间接选举，国家主席、国务院主要人选、最高人民法院、最高人民检察院主要负责人由全国人大选举产生。美国参众两院议员由选民直接选举产生。总统是国家之首又是政府首脑，通过直接选举和间接选举相结合的方式产生，最高法院大法官由总统提名，参议院批准任命。

1.2.3授权方式不同

议行合一体制反映的是单一授权方式。选民一次性投票把管理国家权力授予立法机构，再由全国人大授权国务院，最高法院和最高检察院；三权分立体制是一种复合授权体制。选民不仅在同一时期授权给不同的对象，而且还在不同时期授权。

1.2.4相互间活动方式与功能体现不同

议行合一体制，由于法律地位不平等，这从根本上决定了四机构间的活动方式与功能体现，全国人大制约着国务院、最高人民法院和最高人民检察院。而后者无权对全国人大进行相应的或交叉性的制约。管理权与责任主要集中于全国人大，行政机构和司法机构只有部分管理权与责任，权力不交叉，各自本身是一个权力主体；三权分立体制内行政、立法和司法三机构在法律地位上是平等的，同时，三机构的权力又有交叉性，因此，三机构存在着双向或多向制约，并且，制约是平等的，有互补性。总统由选民选举，但在特殊情况下(如叛国等)受参众两院弹劾与罢免，参众两院定期改选，总统无权解散议会，参众两院任何一项议案要成为法律须由总统签署，除非在总统拒签后参众两院再2／3多数票通过，议案自然成为法律，参众两院有权批准或否决总统提名的主要行政官员，与此同时，通过立法授权、年度拨款和委员会调查等方式制约总统，联邦最高法院大法官由总统提名参议院批准，受到总统与参议院两大机构的牵制，联邦最高法院行使法律解释权，并对总统行政命令和参众两院议案进行违宪审查。

分析可见，议行合一有利于实现党对国家的领导，但权力过分集中，缺乏有效的制约机制；三权分立具有权力间相互制衡和相互监督的效果，避免了监督不力滋生的腐败与独断专行，但效率低。

2思想渊源与社会条件

2.1三权分立

远在古希腊，就有了类似分权的讨论，柏拉图在《理想国》一书中提出了“混合国家”。亚里士多德提出了著名的政体三要素论，把国家政权划分为议事权、行政权和审判权，并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。波里比阿在《罗马史》中提出制约和均衡以及分权的理论都与之相关。卓越的思想家洛克提出了分权学说，认为国家权力分为立法、行政和外交权，立法权拥有最高权力，行政权和外交权可结合在一起执行。孟德斯鸠对三权分立学说进行了更系统的阐述，提出了行政、立法、司法三权分立与相互制衡，从而保障政治自由。

三权分立反映了西方资本主义国家个人主义的价值观，西方基督教的“原罪”理论认为人生来是有罪的，人性是罪恶的而缺乏自律。一个国家要想正常运转，个体之间必须要彼此监督约束，否则权力掌握至一人之手，也便是专制和罪恶的开始。

2.2议行合一

卢梭从人的道德本性中“善”的一面出发，认为主权者不可滥用权力，主张主权属于人民，政府是人民的代理人。他在《社会契约论》中系统阐述了“议行合一”的政权思想，认为最好的政体莫过于把立法权与行政权结合为一体。

巴黎公社被认为是“议行合一”的雏形。巴黎无产阶级举行起义后，公社由20个市区的无产阶级直接选举产生86名代表组成并行使全部权力。马克思在《法兰西内战》中对这种体制给予了肯定，说“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。当然马克思主张巴黎公社实行“议行合一”的政权组织形式是有着特定的含义和特定的社会历史条件的。是在总结了德国革命失败，资产阶级没有在掌握立法权的同时，把国家政府的行政权力也掌握在自己手中，没有去触动旧的行政机构。

3议行合一在中国

3.1“议行合一”之初衷

马克思在卢梭“议行合一”思想的基础上最早提出了社会主义国家机构组织原则，指出了民选机构的不可制约性作用，代表人民权力的议会可以监督行政机关，而行政机关不应制约议会。也就是说，代议机关应该领导行政机关。代议机关既负责制定法律同时又负责去执行法律，代议机关的成员同时又是执行部门的领导者，以保证决策和执行的高度一致，做到人民主权。还强调了人民主权思想。以普选权为例，“议行合一”的真实目的是在实现普选权的前提下实行机构集权，只有先实行普选权，再采取机构集权，才能保证人民对国家事务拥有全权。

3.2中国实际的“议行合一”

中国的宪法规定虽然与“议行合一”的初衷相符合，但中国共产党掌控着核心政治权力，是最决策机构，也是执行机构。从政府过程这一角度看，人大、国务院、军委、司法和检察都要服从其领导。党提出人大的工作方针，对人大实行工作领导，就国家的重大问题直接向全国人大提出建议案；法院和检察院在微观上可以独立于党的领导之外，起裁判的作用，而在宏观上，他们主要是为实现党的政治目标服务。

因此，难免产生两个矛盾：一是政府对党负责和对人大负责的矛盾。第二，人大对党负责和对选民负责的矛盾。对于中国的现实，无需争论究竟是“三权分立”还是“议行合一”更适合中国，但从二者的思想渊源与社会条件来看，“三权分立”是适合中国社会历史条件的。需要研究的是克服以党代政、党政不分的矛盾，实行科学化、民主化、法治化转型问题，只有改变这一状态，才能真正符合“议行合一”中人民主权的思想。