国库集中支付制度探讨

石　磊

摘要：以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是市场经济国家普遍应用而又行之有效的财政资金管理制度。积极推行财政国库管理制度改革，有利于规范财政收支管理，提高财政资金使用效益；有利于加强预算监督，增强预算执行的透明度；有利于有效监管财政资金，从制度上防范违纪违规现象的发生。

关键词：国库支付优点；国库支付必要性；国库支付措施与对策

面对我国已经加入WTO和构筑现代公共财政框架的新形势，财政支出必须进行大刀阔斧的改革，不能仅仅依靠过去那种事后审计和日常检查的方法，而应从制度上改进，从源头上治理，从体制上创新，建立新的财政支出方式一国库集中支付制度。

1国库集中支付制度的优点和必要性

(1)对国库资金实行集权式管理，有利于提高资金使用效率。

实行国库集中支付制度后，财政资金在财政国库单一账户体系下运行，各预算单位的经费只有实际发生支出时，才将资金从国库中拨出。因此，沉淀的财政资金都集中在国库，有利于财政部门统一管理和统一调度，避免资金的闲置。

(2)有利于建立整体的政府观念，推进廉政建设，防止利益集团“寻租行为”。

国库集中支付通过建立国库单一账户、实行直达式的支付方式，实现对财政资金从事前、事中和事后的全方位实时监控。整个预算支出的支付过程对于预算单位和财政部门来说不仅是双向透明的，而且是完整记录的，预算指标、预算项目都是明确的，不能随意改变用途，财政资金的截留、挤占、挪用、贪污等问题得到制止，强化了预算单位的预算约束，遏制了利益集团的“寻租行为”，从制度上、资金的源头有效地铲除了腐败的温床，是一项重大的廉政建设和政府改革措施。

(3)有利于增强政府宏观调控能力。

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具。国库集中支付制度能实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增强国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。

货币政策是政府宏观调控的另一重要工具。国库单一账户开设在中央银行，一方面有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保持一个较大库存余额。另一方面能避免由于政府资金通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金流量及资金供应，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。

(4)有利于进一步配合政府采购制度的深化改革。

政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，两者都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付制度容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实行对国库资金的严格控制和监督。然而，政府采购是一项强制性的法定制度，这一制度所依托的是国库集中支付制度。因为如果没有国库集中支付制度，采购单位与预算单位之间难以建立法定采购关系，在利益的驱使下，预算单位会把一部分采购业务转为自行采购，从而弱化法律的强制性。从采购部门与纳入政府采购的预算单位关系来看，其本质仍然属于委托关系，如果没有国库集中支付制度的强制保障，这一制度的优势就难以显现。

(5)有利于强化预算约束，加强财政管理。

财政困难，财政收支矛盾突出，一个重要原因是财政资金管理不力，管理松弛，监督乏力，损失浪费严重。实行国库集中支付，财政资金的分配行为、管理权限及操作程序的每一环节都有严格的制度规定，规范了财政管理行为。一方面，财政部门要严格按预算办理财政资金的支付，强化了预算约束：另一方面，支出部门按其部门预算与供应商或劳务提供者签订支付合同，不需要像以往那样要财政部门把资金划拨到账户上以后才能支付，增强了部门预算的及时执行，有利于推行依法理财，促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。

2应采取的措施与对策

国库集中支付制度改革是一项艰巨、复杂和长期的工作，在我国目前财政体制、会计制度还不完善的情况下，要综合考虑改革实施过程中的难点和问题，设计相应的对策，在实践过程中不断完善法律法规、规范运作程序，强化制约手段，提高技术处理水平。

2.1完善相关法律法规和规章制度

国库集中支出改革是公共财政支出改革的重要组成部分，对账户体系的设置、财政资金的使用、支付程序和银行结算制度都进行了重大改革，而与之相配套的一系列政策、法规则明显滞后，必须尽快重新修订《中华人民共和国预算法》、《高等学校会计制度》以及相应的税收征管法规、行政事业单位会计制度等；相应制定《国库收入管理办法》、《财政资金支付管理办法》，为国库集中支付奠定法律基础，在制度上建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，对于高校专用基金的提取、向后勤集团支付资金结算办法等应提出具体的解决措施，财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，及时认真审核资金使用计划和使用申请，建立健全财政国库支付执行的内部监督和制度，确保财政资金的安全。

2.2积极稳妥有序地推进国库集中支付改革

实施国库集中支付制度改革涉及而广，触动各方利益，是一项复杂的系统工程，必须周密规划，不宜一步到位，而应结合实际情况分步实施，循序渐进，避免与现行法律法规有太多的抵触。对于高校来讲，《中国教育改革和发展纲要》提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为而向社会自主办学的法人实体”。目前高校收入的重要来源之一就是学费，尽管财政集中支付制度不改变支出的管理权，高校仍拥有支配权和使用管理权，但一定程度上剥夺了高校实际资金支配权，对当前高校普遍实施的“银校合作”和学生助学贷款工作造成了很大障碍，因此，在国库集中支付改革的范围上应先进行支付方式的改革，待条件成熟时再将收入纳入集中管理。

2.3深化部门预算改革提高财务管理水平

国库集中支付款项时，要求按已批准的部门预算和用款计划进行，并准确填写所支付款的“类、款、项、目”，因此，编制科学、规范、明细的部门预算，是保证国库集中支付改革成功的关键，高校要根据事业发展情况，按轻重缓急原则编报收支项目计划，细化预算编制内容。在部门预算编制中要建立科学的预算定额和支出标准，确保预算编制的质量，逐步使所有的财政资金都建立在明细的预算项目基础上，同时加快财政信息系统的建设，开发单一账户的计算机管理信息系统，加快财政、国库、商业银行和高校之间横向联网的进程，使高校财务系统与国库集中支付系统互联互通确保国库集中支出改革的顺利实施。

2.4加强会计核算。提高业务素质

随着国库集中支付制度的实施，会计核算手段、支付方式将发生很大的变化，必须规范核算操作，提高核算水平，建立和完善与国库集中支付制度相适应的内部财务管理制度和办法，以达到增强财务调控能力，加强支出管理，杜绝不合理开支。国库集中支付制度改革也给高校财务人员带来全新的思想观点，它要求财务人员必须加强业务学习，提高综合素质，熟练掌握各项政策法规，适应时代要求，规范资金管理程序，防范财务风险提高资金使用效益。