论我国国有企业内控制度的落实

雷　波

摘要：主要对我国国有企业内部控制的现状进行了分析。因而对我国国有企业的內部控制制度的落实存在的问题及相应的对策进行了讨论。

关键词：国有企业；内部控制；落实

1我国国有企业内部控制现状

国有企业内部控制建设近年来在政府、行业管理部门的推动下，从理论研究向政策指导、实务应用领域迅速展开，但就我国国有企业内部控制的实施效果来看，并不理想。目前我国许多企业内部控制仍很薄弱，内部控制功效表现紊乱，机制失衡，从而引发的经济犯罪和经营失效屡见不鲜，主要表面在以下方面：

1．1没有真正建立有效的法人治理结构和治理机制

国有企业的法人治理结构“形备而实不至”，尤其体现在董事会这一重要机构没有发挥应有的职能，不少企业董事会成员和经理成员高度重叠。董事长和总经理一人兼任，公司董事会在很大程度上掌握在内部人手中，这种责权不分的公司治理结构，导致内部控制如“空中楼阁”，形同虚设。同时，我国国企存在严重的“所有者缺位”，具体表现为政府作为所有者却把企业的重大经营决策权交给企业管理人员，授权经营把原应属于股东的权力一并交给了国企经理人员，中航油公司总经理陈久霖一直独立于中国航油集团公司班子的领导之外，集团派出的财务经理两次被换，集团却没有办法约束他，董事会形同虚设，我国国企机构设置中多是持有多数股权的利益集团直接委派自己的利益代表进入董事会，董事会选择代表自己利益的经理人，有的企业直接由董事长兼任总经理。这严重削弱了董事会对于经理人行为的监督作用，董事会表决往往成为象征性的程序，同样，监事会形同虚设，独立性无法保证，不能发挥监事会应有作用。在上市公司治理准则中，明确要求上市公司董事会要有独立董事并设立审计委员会，却存在重形式、轻制度的问题，如独立董事制度，虽然形式引进了，却没有真正落实到治理机制上，有的企业聘请的独立董事是主管领导，有的企业为了广告效应聘请名人，归根结底，由于国有企业资产经营中的委托人缺位，公司治理主体行为扭曲，造成国有企业在进行公司制改革，所有权与控制权分离后，存在严重的内部人控制问题。

1．2风险意识淡薄

在市场经济条件下，风险是客观存在的，不可能绝对消除，风险和收益并存，没有风险，就不可能有收益，企业作为市场的主体，要参与市场竞争，必然要面对风险。近年来，随着社会经济的发展，特别是经济全球化及国际化程度的加深，使企业经营环境变得日趋复杂，企业面临的风险也大大增加，但是由于受计划经济体制的长期影响，国企经营管理的理念并不成熟，计划经济思想使人们认为国有企业是国有资产，一旦出现市场波动或异常事件，政府会考虑到国家信用和利益，不得不出手挽救，这种意识增加了部分企业经营人员的冒险意识，赚了对自己有利，赔了是国家的，缺乏职业经理人的责任意识。决策者素质差，决策随意，董事会中或者没有风险评估委员会或者形同虚设，造成在没有可行性论证的情况下随意决策。

1．3管理人员素质不高

管理者作为企业建立健全内部控制的主要责任人，管理者的素质自然成为决定内部控制质量的重要因素，但我国国企管理人员的素质远未达到内部控制的要求。陈久霖明知从事石油期权投机交易是明令禁止的，但直到期权保证金支付问题难以解决、经营难以为继的情况下，他才向母公司出具紧急报告，即使是到这个时候他也没有说明实情，试图提供虚假财务报告来掩饰公司的违法行为，最终酿成为石破天惊的大悲剧，有一部分管理者对内部控制根本不了解或者知之甚少，许多学者和企业界人士对内部控制的认识还停留在内部牵制和内部控制制度阶段，还认为内部控制就是一种内部的监督或复核机制，有的以为内部控制就是一堆堆文件、手册、制度，或者简单地认为企业内部控制就是成本控制、内部资产控制等。其表现为规章制度残缺不全或其内容不太合理，陈旧过时，不适合形势变化的需要。有的虽表面上建立了内部控制制度，但往往是“印在纸上，挂在墙上”，根本不管其真正执行的情况，形同虚设。

2国有企业的内部控制制度的落实存在的问题

2．1控制环境不完善，没有制定统一的内部控制标准

企业并不是一个孤立的经济系统。它总是处于一定的社会环境之中，受到经济、政治、法律等多种外部环境因素的影响。内部控制作为企业经营管理的重要组成部分，其建立、实施当然也会受到外部环境的影响，当前，我国企业的外部环境还不完善，存在着一些不利因素影响内部控制的有效发挥。首先，计划经济体制长期影响着内部控制体系形成与发展。在经济体制改革前，我国企业长期处于计划经济的调控模式下，经营管理服从于国家的指令计划，具有浓厚的行政管理色彩，经济体制改革后，理论上要求的政企分开在执行中并不彻底。

2．2企业治理结构不完善，内部人控制

内部控制的建设及有效运行，各种规范和制度都具体实施都要依赖于企业内部良好的法人治理结构，现代企业的两权分离使管理范围增大、管理层次增多、管理职能逐步分解，客观上需要一个规范的法人治理结构，明确各方权责、加强内部控制，以保障所有者、经营者、债权人等相关团体的合法权益，而实质上，现阶段我国企业的法人治理结构多为“形备而实不至”，未达到内部权力制衡的效果。多数国有大中型企业在建立现代化企业制度的同时实行了公司化运作体制，建立了“三会”制度，但国家仍然保持绝对控制，股权过于集中，国有股一股独大，事实上控制着股东大会，进而控制着董事会：而很多董事会成员兼任总经理，与经理、管理人职位重合，造成董事会与经理之间的权利制衡机制失调；而监事会要么隶属于董事会，要么平行于董事会两种存在形式，但是由于监事会经济上不独立，日常工作也处于董事会和经理层领导之下，很难有效行使监督制约权；职工代表大会鉴于法定职权的实际地位，有时在企业内与重要岗位管理者有共同的利益需求，难以发挥其代表作用。

3国有企业内部控制制度落实的对策

3．1建立内部控制标准体系

建立内部控制标准体系是一项国际惯例。内部控制一直被视为企业内部事务，属企业管理当局责任范围内之事。纵观美国注册会计师协会历年来对内部控制的定义、解释、修改、再修改的过程，不难发现，美国注册会计师协会过去一直认为内部控制目标是为了保护企业资产、检查会计信息的准确性、提高经营效率、推动企业执行既定的管理方针等，不管对这些目标如何进行排列与组合，为企业内部的管理与经营服务是其共同特征。

3．2对内部控制实施强制性审计

内部控制标准体系建立之后，企业能否建立完善的内部控制系统并切实予以实施需要外部力量予以保证。为此，美国审计鉴证准则第六号与台湾《公开发行公司建立内部控制制度实施要点》等要求企业对外界公众出具内部控制报告。并要求注册会计师对其进行审计，出具审计报告。其一般做法是，企业首先对自身内部控制进行全面而深入的自我评估，出具对外报告，包括无重大问题报告及有重大问题报告；而后，注册会计师对企业内部控制进行审计，对企业内部控制报告发表审计意见。虽然不同国家对内部控制审计的要求与做法不一，而且对于内部控制是否不再只是企业内部事务的观点也存在争议，但不管如何，对内部控制进行审计带来的效用是显而易见的。因为，企业对外出具内部控制报告，注册会计师对企业内部控制报告出具审计意见，加重了企业管理当局及注册会计师的责任，而责任一旦加重，企业管理当局出于减轻自身责任风险，提高企业营运效率和效果，进而保护投资者的利益，同时提高企业对外出具的财务报告及其他披露信息的可靠性，增加证券市场及其他资本市场的透明度和有效性。

最后，有两点需要强调：其一，应加强立法及法律责任的研究。对内部控制进行审计，大大提高企业管理当局及注册会计师的法律责任，有必要对这些法律责任进行深入全面的研究，建立一个明确的责任划分、衡量及惩罚标准；其二，应加强企业管理当局与注册会计师的职业道德水平建设。在内部控制的建立和完善过程中，有两大群体对其最终的目标实现程度起着举足轻重的作用，一是企业管理当局，一是注册会计师群体。因此，加强整个社会尤其注重这两大群体的职业道德水平的建设对提高内部控制效率意义重大，可采用一定方式，对内部控制建设好的企业管理当局和对企业内部控制审计连续正确、严谨的会计师事务所给予肯定，对管理者弄虚作假和注册会计师作为帮凶的严加惩罚，促使整个社会职业道德水平的提高，从而最终提升企业内部控制品质。