浅议农村住房和宅基地货币化问题

蒋润祥　姜永辉

从农民拥有财产能够抵押担保的可行角度出发，实现农村住房和宅基地的货币化，使其成为金融机构可接受的贷款抵押品，是目前提高农民贷款获得能力、缓解农村金融供需矛盾，支持新农村建设的有效途径。农村金融供需矛盾突出的原因

随着农村经济的进一步发展，特色农业产业化进程开始起步，农民生产经营活动也逐步进入了新阶段，由简单再生产向扩大再生产转变，各类专业户、村级经济组织和工商企业成为带动农村经济发展的新亮点。

人民银行庆阳市中心支行课题组2007年对庆阳市7个县14个乡镇、402户普通农户、121户专业户，240户个体工商户和166户农村经济组织及工商企业信贷供求状况进行了抽样问卷调查，结果表明，当前欠发达地区农村经济主体对1万元以上10万元以下的融资需求高达60.7％，成为最主要的贷款需求，但现今信贷供给大多都以万元以下小额贷款为主，供给需求不匹配问题突出。从农村经济主体没有获得贷款的原因来看，抵(质)押、担保，联保无法落实的问题是不能获得贷款的最大障碍。

改善农村金融供需矛盾要从农村实际出发

当前在我国农村，受法律制度和其他因素制约，可用于抵押担保物品十分缺乏。农户拥有的财产主要有集体土地使用权、房产、农作物、牲畜，果园等，由于我国物流、仓储体系不健全，政府对农业的支持力度有限，在发达国家开展的农产品抵押贷款在我国很难实行。住宅是农民拥有的主要财产，如果农民拥有住房和宅基地的使用权能够物权化，住宅和宅基地能够自由流通转让，能够在金融机构抵押担保，农民就可以获得更多创业和生产发展资金。根据甘肃年鉴统计，2006年末甘肃农村住户户均住房面积为88.50平方米，住房价值16281.79元，按2006年甘肃省464.5万户农村户计算，住房价值有756亿元，再加上宅基地价值，农村住房和宅基地价值总量应在千亿元以上，如果有10％的住房和宅基地抵押实现货币化，就有百亿多元的贷款进入农村，将对农村生产和消费启动发挥巨大作用。

农村住宅和宅基地通过市场化流动实现货币化，其意义不仅在于提供更多的抵押担保品，改善农村金融供需矛盾，更重要的是完善农村土地管理制度，让农民拥有财产权，增加财产性收入。土地是我国农民世世代代赖以生存的重要资源，如何把农耕经济运行的根本，有效地引入现代经济运行之中，是农村改革新阶段面临的重大课题，也是增加农民财产性收入的客观需要。根据2003颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，我国农业用地实行承包制，土地承包期30年不变。由于农业用地变革的复杂性，可以从农村住房和宅基地入手，建立农村住房和宅基地产权登记制度，充分利用土地资源的信用价值，为土地征用的监管提供现代性质的货币支持。农民真正拥有完整的土地产权(抵押、借贷、流转，交易、租赁等)后，可以通过各种方式获得贷款，私人资本投资和法律建设也将得到更好的促进。而一旦土地实行与产权制度改革配套的货币化，将极大推动中国土地所有权的市场化改革，改善农民的生产条件，提高劳动生产率。

住房和宅基地货币化的障碍分析

我国农村土地是集体所有。宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，自留山，也属于集体所有。”土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村经济集体组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营，管理。”

尽管法律规定集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。根据土地管理法的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。并且法律规定集体所有权的主体是农民集体，但是指的是哪一级集体并不清楚。特别是人民公社解体后，乡镇成为纯粹的行政单位，村委会，村民小组成为农村自治组织，大部分地方的集体经济组织已基本不存在，导致了主体虚位。由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有，又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

在集体所有制主体不明确的同时，我国法律对集体土地实体权利的运用则进行了诸多限制。主要表现在(1)处分权方面，农民和农村集体组织不拥有集体土地的租让权、交易权、抵押权，农村集体土地的产权转让也仅限于经营权。(2)收益权方面，农民和农村集体组织不具有土地交易的谈判权，无法保证集体土地产权利益。所以有的学者认为“集体土地所有权由于受法律过多限制，不具有所有权一般意义上的绝对性”，仅为“对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利”(王卫国、王广华，2002)。由于集体土地所有权的不完整性，集体土地所有权和国家土地所有权存在交易地位不平等情况，这显然违背了权利平等的基本市场准则。

由于农村住宅所占土地是集体土地，农村住宅被视为居民住房，没有实质意义上的所有权，不能进行自由流通转让，不能作为抵押物。我国物权法第一百八十四条规定下列财产不得抵押：(一)土地所有权；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；……。集体土地所有制的实质是社区所有，所有权的实现具有区域限制，如果农村单个住宅和土地使用权抵押，在抵押人无力偿还贷款后，银行作外社区以外的法人行使抵押权，势必要从集体土地上进行分割，这就面临一系列法律障碍和实际运作困难。

实现农村住房和宅基地货币化的建议

一是理顺土地管理体制，明确各个主体的产权边界，让农户成为宅基地的权利主体。要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色：规范集体(乡、镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护

者的角色；明确农民土地产权的范围，国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村宅基地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的住宅使用权流转和变现。

二是在严格保护耕地的前提下，对农村住宅和宅基地进行确权登记，实现农民住宅和宅基地使用权的物权化。以建立城乡统一的房地产登记系统为目标，在严守耕地红线，防止宅基地侵占耕地的前提下，对农民的住宅和宅基地进行一次全面系统地测量登记。在一户农户只能拥有一处宅基地并且限定区域宅基地最高面积的前提下，建立健全严格的土地登记制度，以法定形式明确宅基地使用权的归属，为农民发放权利证书，确认农民拥有住宅和宅基地的使用物权。允许宅基地自由流通转让，能够实现抵押，担保等各种处置，实现自身的货币价值。建立健全包括咨询、代理、仲裁、地价评估等在内的中介服务体系，做好土地信托、土地抵押、土地证券、土地保险等工作，为宅基地货币化创造比较完善的市场环境。

三是在加强管理的前提下，允许农村宅基地进入城市房地产土地供应市场，分享城市化成果。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这样的制度安排客观上使农民的土地转让权仅限定于农村内部，农民无法分享农地非农化所带来的土地增值收益。在确认农民对宅基地的使用物权后，农民拥有对宅基地的财产权主体地位。对于农村宅基地进行的商业性开发，农民可以与开发商进行直接谈判，有权出让土地使用权，直接分享城市化受益。为防止农村宅基地大量进入城市房地产带来的直接冲击，政府可以加强交易环节的税收管理，通过制定适当的税率提高农村宅基地非农化的成本，调控交易数量和交易成本，实现房地产市场的平稳健康发展。

四是建立健全农村社会保障体系，逐步替代土地的保障功能，妥善安置失地农民。目前，土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。

(作者单位：人民银行兰州中心支行)