“官”民矛盾的和谐治理

江必新

行政审判制度是维护社会稳定和谐的先进制度设计，通过“官”民矛盾诉讼程式上的处理，厘清纷争委曲，增进和解信任，维护国家安全和社会和谐。

中国的行政审判是改革开放的产物，与改革开放同呼吸、共命运。在纪念改革开放30周年之际，回顾中国行政审判走过的这20多年的历程，明确行政审判的发展方向，意义十分深远。

成就不可低估

中国行政审判制度发端于1982年的《民事诉讼法（试行）》，正式确立于1989年的行政诉讼法，初步完善于世纪之交最高人民法院颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干問题的解释》（以下简称《若干解释》），走过了一条从无到有、从小到大、由粗到细的不断完善的道路，取得了世人瞩目的成绩。这些成绩和进步体现在以下几个方面：

审判依据不断完善。据统计，最高人民法院在行政诉讼法颁布之后，先后制定12部重要司法解释，发布8件重要的司法指导性文件，针对具体法律适用疑难问题作74件批复解答，形成了较为完善的行政审判依据体系。

案件类型不断增多。截至目前，人民法院受理的行政案件范围几乎涉及所有行政管理领域，种类达到50多种。行政案件收案数从1990年的13006件增加到2007年的101510件，增加了8.72倍。行政审判成为与刑事审判、民事审判并驾齐驱的三大审判之一。

审理方式不断规范。审理方式主要是指开庭审理还是书面审理、公开审理还是不公开审理、实行当事人主义还是职权主义的问题。1989年以前，人民法院审理行政案件适用民事审判程序，各方咸称不便。1989年以后，统一适用行政诉讼程序，近年来，最高人民法院还推行了审判方式的改革，改变长期以来实行的超职权主义的审理方式，审理方式不断规范。

审查范围不断扩展。审查范围的扩展主要从两个方向展开：一是对于肯定式的列举作较为宽泛的的理解；二是对否定式的排除作较为严格的解释。此外，对有争议的法律、法规，人民法院有送请有权机关作出解释或确认的权利；对规章以下的规范性文件有合法性判断权和选择适用权。

审查程度不断加深。行政诉讼法规定，人民法院对行政行为的合法性进行审查，但同时规定，人民法院可以用滥用职权和显失公平的理由进行审查。法院对行政行为不仅要进行法律审查，对于行政行为认定的事实也要进行适度的审查，并可以主要证据不足为由撤销行政行为或撤销后要求行政主体重新作出行政行为。

裁判方式不断齐备。行政诉讼法第54条规定了维持判决、撤销（并重作）判决、履行判决和变更判决四种行政裁判形式。其弊端之一是裁判针对的是行政行为的合法性，并非原告的诉讼请求；弊端之二是裁判针对的是行政行为的合法性，并非行政行为的效力，法院对于行政行为的效力无置喙之地。考虑到保护原告的主张权利和监督行政机关依法行政，《若干解释》就行政裁判方式进行了补充完善。规定了驳回原告诉讼请求的判决和确认合法、违法或者有效、无效的判决形式，进一步完善了行政裁判方式体系。

审判机构不断健全。行政审判机构是随着行政审判制度的不断完善而不断健全的。截至1990年12月25日，全国地方各级人民法院共3277个，其中高级人民法院30个，中级人民法院343个，基层人民法院2904个。全国共建立独立的行政审判庭3037个，占92.68%，其中，高级人民法院全建，中级人民法院建庭340个，占99.13%，基层人民法院建庭2664个，占91.74%。截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个。

审判队伍不断壮大。近年来，行政审判力量有所充实，行政审判法官的年龄结构、知识结构和专业结构发生了较大变化，为行政审判工作的开展奠定了重要的组织基础。一大批具有博士、硕士学位的人员进入行政审判队伍，行政审判法官的质量得到大幅提高。到2002年5月28日，行政审判人员共计11720名。至2007年10月31日，全国共有行政审判人员12034人，其中庭长1689人，副庭长1792人，审判员3961人，助理审判员1040人。

审判环境不断改善。行政审判涉及民告“官”，比较容易受非法干涉和不当干预，开展行政审判工作的阻力比较大。最高人民法院从有利于排除干扰和阻力的角度出发，对行政案件的主管和管辖制度进行了改革。此外，一些法院还通过发布行政审判白皮书、有针对性地提出司法建议、配合有关政府进行依法行政绩效评估、依法制裁不依法履行诉讼义务的当事人和代理人等方式帮助行政机关纠正违法行政和不当行政，纠正消极应诉等倾向。这些措施不仅使行政机关的依法行政的意识发生了积极变化，而且也改善了行政审判的司法环境。

总之，在不到30年的时间里，中国行政审判经历了不平常的历程，走过了西方一些国家上百年才走完的路程，其成就不可低估。

功夫不可不深

在新的历史时期，中国行政审批面临前所未有的机遇，同时也面临着严峻的挑战，在今后的发展历程中， 要进一步明确行政审判的发展方向，就必须采取强有力的措施，从以下几方面下大功夫：

协调“官”民关系。要贯彻“和谐审判”的理念，加大协调的力度。只有在查清事实，分清是非的基础上，设身处地与诉讼双方进行沟通，以入情入理的分析帮助双方打开心结，化解对立情绪，寻找双方均可接受的解决问题的方案，才能实现纠纷的实质性解决。再次，要加强沟通、增进共识，要通过积极有效的沟通工作，引导诉讼双方使其对诉讼结果的期望更趋于理性化。最后，要以辨证的眼光看待双方当事人的对错。

保护行政相对人诉权。要进一步拓宽行政诉讼的受案范围，牢固树立保护相对人诉权的观念，树立“有权利必有救济”的司法理念，切实解决人民群众“告状难”的问题。坚持“宽进严出”的立案审查原则。为确保诉权设定有效的救济制度。大胆探索新类型案件的受理，采取切实有效的措施，排除阻挠群众行使诉权的各种障碍。

提高审判质效。一是要建立健全以立案准确率、申诉率、上诉率、二审开庭率、协调成功率、审限内结案率等为主要评价指标的行政审判工作评价体系，量化评价方式；二是要严格监控结案周期、结案率、上诉率、申诉率等影响审判质效的主要指标，合理确定行政案件平均审理周期和结案率，采取合法而理性的措施降低行政诉讼案件改判、发回重审率和申诉率；三是要在健全审判质效评价体系的基础上，建立科学的排位通报制度；四是要切实树立“精品”意识，做到案件处理在程序和实体上都无懈可击。

改革审判方式。一是要彻底将审理的重心转移到被诉行为的合法性上来，改变法院和被告一起审原告的作法；二是要切实贯彻由被告对作出的行政行为承担举证责任的原则；三是要尽可能地增加审理过程的透明度，厉行开庭审判制度，提高公开开庭审判率和当庭宣判率；四是要适当调整庭审结构，提高审判效力；五是要合理配置审判权与诉讼权利，适当加大诉讼权利对审判权的制约力度；六是要正确处理各审判主体之间的关系，强化合议庭和主审法官的职责；七是要确立合并审理和并案审理制度，通过司法解释补充规定行政诉讼附带民事诉讼的制度和集团诉讼制度。

优化维权环境。一要把优化维权环境纳入重要议事日程。制定改善司法环境的规划，专人研究，专人负责。上级法院的行政审判庭不仅要改善自身的环境，而且要帮助下级法院改善环境；二要落实司法为民举措，切实降低维权成本；三要尽最大努力实现行政审判的裁判公正率，提高行政审判的公信度；四要确保依法行使行政诉讼权利的当事人不受打击报复；五要加大执行工作力度，确保当事人的合法权益得到及时兑现。

提高队伍素质。一是优化配置审判资源。行政法官要走“少而精”的道路。同时，要净化法官的职能；二是要着力增强政治意识和大局意识。要特别注意增强政治智慧和适用法律的智慧，不断培养和提高协调“官”民关系的特殊本领；三是要着力提高行政审判工作的司法能力；四是要更加注重廉洁自律；五是要加大在职培训力度。

强化审判管理。实行全面的绩效考核，建立科学的行政审判绩效评价体系；建立严格的管理制度；实现人性化管理。（作者为最高人民法院副院长）