浅论我国行政程序法典化

　　摘要：公共运行法治要求政府依法行政，而依法行政必须有规范政府的行政程序法，行政程序的发展及其法制化，是社会的民主法治发展的结果。随着行政程序法控制行政权方面的功能进一步深化，在我国建立一部统一的行政程序法典是有必要的，也是可行的。
　　关键词：行政程序；法典化；可能性
　　
　　一、我国行政程序法的界定
　　
　　目前，关于行政程序法涵义的一个焦点问题在于，行政程序法是否包括行政相对人的行为程序，也即行政程序法所设定的程序权利、义务、法律责任等是仅仅针对行政主体，还是同时也规范行政相对人的权利、义务、法律责任。如果将这一问题置于行政程序法所属的行政法这一更大的范围，它实际上关系到行政法（学）是仅仅以行政权的行使主体为主线，还是以行政法律关系主体之间的相互作用为主线。本文认为现代行政法（学）为求这两方面的平衡，即行政主体和行政相对人各自的权利、义务的平衡，行政主体与行政相对人之间权利义务的平衡，程序恰恰是最为有力的装置。因而行政程序法机要规范行政主体的行为程序，也要规范相对人的行为程序。
　　基于以上的认识，本文认为，与我国社会主义市场经济条件下行政法治要求相适应的现代行政程序法，是以实现公共行政职能为目的而设立的规范行政法律关系主体在行政活动中的程序的法律规范的总称，即规范行政职权行使过程中行政主体以及行政相对人行使其行政法权力（利），履行其实体行政法义务时所要遵循的步骤、方式、顺序、时效等程序规则的总称。它以实现公共行政为目的，追求公正与效率的统一，具有公正、平等、民主、效率等特征。其法律“理念”或谓之深层精神在于：一方面，为了保证行政行为的合法性，实现相对人的民主权利，保障相对人的合法权益免遭不法行政的侵害，行政相对人有权参与行政程序，并要求行政主体权力的行使，必须置于严格的程序规范的约束之下，即行政主体有义务使自己的行为严格遵守法定程序，否则，行政主体要承担相应的法律责任；另一方面，为有效地实现行政目的，行政主体也有权要求行政相对人依法定程序参与有关活动，即行政相对人也有义务遵守法定程序，否则同样会引起相应的法律后果，这两方面相互联系不可分割。
　　
　　二、我国行政程序法的发展进程
　　
　　党的十一届三中全会以来，中国前进的速度是空前的，行政法作为独立法律部门被人们重视，与此同时，有关行政程序的立法则经历了一个从无到有、从忽视到重视、从分散到集中、从较低层级到较高层级、从质量较低到质量较高的发展过程。其中特别是1989年颁布的《行政诉讼法》可以说是中国行政程序法发展道路上一块重要的里程碑。该法的一个显著特点是把人民法院对行政机关具体行政行为的合法性审查的范围，不仅局限于是否符合行政实体法律规范的审查，而且包括是否符合行政程序法律规范的审查，如果具体行政行为违反法定程序，即应判决撤消该具体行政行为，这就是说《行政诉讼法》基本上赋予了行政程序法与行政实体法几乎同等的法律效力。
　　我国行政程序法在内容上取得重大突破的又一块里程碑，是1996年3月通过并于当年10月实施的《中华人民共和国行政处罚法》，该法在我国行政法律中明白确立了现代行政程序的两条基本规则：在行政行为做出之前行政主体必须将行为的事实、理由和依据告之对方当事人的规则，以及当事人有权尽情陈述和申辩的规则。这些规定进一步确认了行政程序本身具备的相对独立的法律意义，无论行政行为在实体上是否正确、合法，只要其违反法定程序，将导致整个行政行为无效，这是对过去轻视程序、对程序采取实用主义态度的有力否定，在我国行政程序法制发展史上具有重要意义。其中的听证程序的规定，这在我国行政法发展史上具有突破性意义，揭开了建设我国行政程序法的新篇章。这一切表明，我国行政程序法典问题已经进入自觉、深入研究阶段，并正赶上国际程序法典化潮流。
　　
　　三、我国行政程序法典设立的现实可能性
　　
　　长期以来，人们曾根据行政行为复杂多变等特征，认为行政法没有也不可能有法典。“但当我们在行政程序法的研究上投资几年时间后或许会感到有必要修正上述定律，行政法不是没有法典，只是没有行政程序法典以外的法典。”行政程序法典化是法治行政的要求：第一，统一的行政程序法典为各单行行政行为立法提供了程序方面的基本规范，并可避免立法过程中大量的重复性规定，以及因缺乏统一规定而容易产生的矛盾乃至冲突；第二，统一的行政程序法典使行政主体及其工作人员的活动有一个基本的活动准则；第三，统一的行政程序法典为相对人参与行政行为提供了基本准则。总之，行政程序法典使“程序变成了以固定的和不可超越的游戏规则为限制的特殊类型的和平战争”。
　　
　　四、我国行政程序立法法典化面临的困难
　　
　　实现行政程序法典化已成为中国行政法学者憧憬的目标。行政程序法典化将是我国行政法逐步走向成熟的标志，但与此同时，它又是一项最艰巨的行政立法系统工作，是当前中国行政法学研究中最富有挑战性的课题。虽然《行政诉讼法》实施以来，广大公民和政府工作人员的行政法制意识已有很大的提高，单行的行政程序立法工作已取得初步成绩，学者们对国外行政程序法的研究也有了一些基础，但总的来说，在立法理论和实践的准备方面还相当不足。其困难不亚于其他国家，目前面临的问题主要表现在以下几个方面：
　　1、我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主程序方面的法律文化遗产。目前，在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政观念还相当淡薄，“目的和效果是一切，程序是无关紧要的”观念在一部分行政人员中还占主导地位。
　　2、行政程序法典化需要具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典内容、借鉴别国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。我国行政程序法基础理论方面的研究还相当薄弱，特别是有关行政行为、行政程序的理论研究还存在许多空白或分歧。
　　3、行政行为范围广泛、复杂，而且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，只能广泛，在确立市场经济体制目标新形势下，要对各种行政机关的程序做出统一的规定，必然会遇到许多意想不到的立法技术上的困难。
　　
　　五、实现我国行政程序法典化的努力方向
　　
　　行政程序法典化在我国还是新鲜课题，目前还有许多空白。古人说：“筚路蓝缕，以启山林”，当前我国行政法学者要做的正是前无古人的事业，需要通力合作，实际工作者和理论工作者锲而不舍的共同努力。
　　（一）为避免曲折，少走弯路，应对行政程序法典的立法理论，尤其是对立法目标模式和基本原则作深入、系统研究，做好充分的理论准备
　　确立适合我国国情需要和远景发展的行政程序法典立法目标模式和基本原则，是行政程序法典化成功的前提。
　　参考美国行政程序法的立法目的，已有学者加以总结，谓之：法典化、统一化、标准化、简单化、司法化；其立法原则为民主原则、效率原则和公正原则。这对我们有启迪意义。但是行政程序法典化归根结底必须从各国实际出发，力图使之符合本国情。有关立法目标模式与基本原则确立更应如此。我国国家立法部门的领导对此已有初步认识，他们提出：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我国行政程序立法的目的”。
　　对于如何着手制定统一的行政程序法，比较好的办法是在制定单行的行政程序法律的同时，可进行行政程序法典的起草工作。当然“两条腿走路”，尤其是进行统一的行政程序法典起草困难是很大的。如前所论，制定行政程序法典的最大困难在于对行政程序法的内容和立法结构做出完善安排，对该法典调整范围做出合理的界定，并对行政程序做出科学的分类。需要反复强调的是，研究这些问题要同行政行为的研究及整个行政法的研究不可分割，这就是说，如果缺乏对行政行为进行全面研究，内有对行政实体法的深入研究，就不能对行政程序有正确的认识。当前，关键的问题在于理论研究滞后，对我国实际发生的行政行为和行政程序缺乏有理论深度的概括，因此许多问题还没有真正解决，如行政机关在处罚时，选择程序显失公正，亦应做出变更程序的判决。诸如此类问题还很多，需要我们从理论上探讨清楚，只有理论成熟，才能在立法上做出明确规定，正如一位外国法学家所言：“法律制度是一个结构化安排的制度，”而这种制度只有通过理论辨析和阐述才能“变得概念化和系统化并由此得到改造，如果不是这样，法律制度将彼此分离，不能被组织起来”。
　　
　　（二）行政程序法典化作为一个系统工程的实施应体现实事求是、循序渐