住房公积金政策改革刍议

　　一、问题的提出
　　
　　自1991年开始借鉴新加坡的经验推行住房公积金制度以来，国务院等相关部门颁布了一系列规定，对于这一制度的建立、公积金的归集、管理和使用等做出了相应规定，使其逐步步入正轨。如《国务院关于城镇住房制度改革的决定》、《关于加强住房公积金管理的意见》。
　　然而，目前最为重要和全面的要属《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》中的住房公积金“是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”。对其中“长期”指的时间长度，除如完全丧失劳动能力、出境定居等较为特殊情况，从《条例》规定中的“离休、退休”可看出其一般长度：从开始工作到离休、退休。对于其用途，《条例》规定“应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”。
　　那么，若企业职工已拥有且装修完自有住房，其公积金以后应如何处理？目前一般有两种做法。第一种即企业、职工继续交纳，且留在银行让其“子又生孙，孙又生子，子子孙孙无穷匮也”，直到离退休，然后提取出来自主安排。第二种即职工利用公积金购买第二套甚至更多套住房，以投资或投机为目的，占据现有住房供给。对于上述继续提取的问题只是我国住房公积金制度问题之一罢了，对常见问题张需聪、郭桂兰、傅尔基、文林峰、乌兰图雅、曲连英、俞胜佳、中央纪委等都有所介绍。这些问题同本文提到的虽然职工已拥有且装修完住房，其公积金还在继续提取一样，都是住房公积金制度存在的问题，但这个问题具有一定的新意，新在它提出了另一个值得人们思考的问题。
　　傅尔基和文林峰在其政策建议中都提出了设定公积金缴存上限，这在一定程度上有助于缓解收入差距和减少住房公积金的过多提取发放，但与本文中拟提出的终止住房公积金的政策建议还是有较大区别的。设定上限可在住房问题已经解决后继续以公积金名义继续存在，直到“离休、退休”，尽管提取的减少了；但终止则是指从此以后不再提取发放。另外，包宗华也试图探讨过取消住房公积金的问题，但其结论是不能取消中低收入家庭的住房公积金，对于是否应该停止提取已有住房者的公积金没有说明。
　　笔者认为，如果不终止提取，在此以后交存的部分公积金退休时就可能作为一笔养老补充金使用（吴宁，2004），这显然是不合适的，因为这样就会出现名实不符，与住房公积金用途的规定也相左。新加坡的中央公积金和香港的“强积金”提取时间的长期性且可用于非住房方面，是因为它们不仅包括了住房，还包括了医疗养老等内容，我国的住房公积金仅包括住房，非住房方面应有相应的社会保障来提供。下面进一步用模型来分析这一问题。
　　
　　二、住房公积金制度实施办法的效用模型分析
　　
　　（一）效用模型假设
　　1、半封闭经济体系由一个政府、两家企业——普通企业（企业1）和垄断企业（企业2）、两个家庭——一家在企业1工作（家庭1）、一家在企业2工作（家庭2）和一个开发商（可出租商品房）组成。
　　2、政府收取企业所得税；市场出清，外部家庭消费固定，企业取得销售收入并为职工交纳相等数额的住房公积金（可用于交租）；家庭在企业工作并取得工资，用其购买企业产品，家庭2已拥有住房，家庭1租住房屋；开发商每期只取得租金。
　　3、一单位货币收入等于一单位效用水平。买房与租房带来的基本效用水平相同，为简化表达式在计算家庭效用水平时不予考虑。
　　4、经济体系外家庭效用水平、工资以外的生产成本及维护出租房屋成本为0。
　　5、社会效用等与两家庭效用、政府税收、企业税后利润和开发商税后租金收入的加总。
　　（二）模型的建立与推导
　　1、若继续对已有住房家庭提取公积金，则：
　　w=c+2a+b（1）
　　即家庭1实际得到的工资收入w用于消费c和交房租（2a+b，a为个人交纳的住房公积金，b为本可作储蓄的部分由于公积金数量少故必须与a一起交房租）
　　W=C+2A+B（2）
　　即家庭2的实际得到的工资收入W用于消费C及存储公积金2A和储蓄B。
　　T=t*[（e+E）+（c+C）-（w+W）+（2a+b）]
　　（3）
　　政府税收T等于税率t与两企业利润[（e+E）+（c+C）-（w+W）]和开发商租金收入（2a+b）加总的乘积（（e+E）+（c+C）为企业在经济体系内外取得的销售收入，（w+W）为生产成本）
　　u=c（4）
　　在家庭1的现期效用大小（u）等于其消费开支（c）。
　　U=W=C+2A+B（5）
　　由于家庭2其工资开支完全归个人所有，所以其现期效用大小（U）等于工资水平（W）。则：社会效用
　　S=（u+U）+T+[（e+E）+（c+C）-（w+W）]*（1-t）+（2a+b）*（1-t）（6）
　　（u+U）为两家庭效用之和，T为政府税收，[（e+E）+（c+C）-（w+W）]*（1-t）为企业税后利润，（2a+b）*（1-t）为开发商税后租金收入。
　　把（2）（3）（4）（5）带入（6）得：
　　S=2c+C+（e-w）+E+（2a+b）（7）
　　2、若改革即终止提取则：
　　w′＝w+c+2a+b（8）
　　其含义与（1）同。
　　W′＝C′+B′=C+αA+B+（1-α）A
　　 ＝C+A+B（9）
　　（其中新消费C′=C+αA，新储蓄B′=B+（1-α）A，α为A中用于消费的部分，α∈[0，1]）
　　即家庭2把原来提取的公积金部分用来消费，部分储蓄。
　　T=t*[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）+（2a+b）]（10）
　　新的政府税收（T′）等与税率（t）与新的两企业销售利润[（e+E）+（c+C′）-（w-W′）]加上开发商租金收入（2a+b）的乘积。
　　u′=c（11）
　　新的家庭1的现期效用水平，大小与原来相同。
　　U′=W′=C′+B′=C+A+B（12）
　　新的家庭2的现期效用水平等于新的实际得到的工资收入。新的社会效用S′=（u′+U′）+T′+[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t）+（2a+b）*（1-t）（13）
　　（u′+U′）为新的家庭效用水平，T′为新的政府税收，[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t）为新的企业税后利润，（2a+b）*（1-t）为开发商税后租金收入。
　　把（8）（9）（10）（11）（12）带入（13）得：S′=2c+C+αA+（e-w）+E+（2a+b）（14）
　　3、改革前后的比较
　　（1）社会效用水平的比较
　　（14）减去（7）得：
　　Δ1=S′-S=αA（15）
　　由A的含义知A是大于0的数，故Δ1≥0，即改革后的社会效用水平不小于改革前的社会效用水平。
　　i：当α=0时，即此时原来提取的住房公积金全部用于储蓄，改革是无效的。ii：当α>0时，即此时部分的消费原来提取的公积金，改革即可带来社会效用的提高，α越大，提高的越多，改革是可取的。在这里可借鉴一下帕累托改进的定义方式，可知改革是可取的。
　　（2）两家庭工资收入及效用水平的比较
　　
　　由w与w′及u与u′的表达式可知，改革前后家庭1其工资及效用水平没有变化；由W与W′及U与U′的表达式可知，家庭2其实际得到的工资收入减少了A，但同时家庭间的贫富差距也因此减小了，与目前的减小贫富差距的政策相符
　　（3）企业税后利润的比较
　　由于开发商改革前后所得税前租金收入均为2a+b，所以其税后租金收入不变。改革前两企业的税后利润为[（e+E）+（c+C）-（w-W）]*（1-t），改革后的为[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t），利用（2）（9）式可得改革后企业的税后利润将增加（α+1）A（1-t）。
　　（4）政府税收的比较
　　利用（3）（10）和（2）（9）易得改革后政府的税收将增加（α+1）At。因为住房公积金是免税的，一些效益好的国有企业和行业垄断企业，将住房公积金的缴存比例不断提高，有的甚至达到30%。这实际上是既变相增加职工工资，又规避了企业所得税，但却造成政府税收的减少（俞胜佳，2006）。
　　综上，现期社会效益的变化是由家庭效用、政府税收和企业税后利润的变化引起的，即
　　ΔS＝ΔU+ΔT+ΔL（ΔL表示企业税后利润的变化），对应于上述分析得：
　　αA＝-A+（α+1）A（1-t）+（α+1）At
　　改革后社会效用增加αA是由家庭效用减少A和政府税收增加（α+1）A（1-t）及企业税后利润增加（α+1）At共同引起的。
　　
　　三、政策改革的影响
　　
　　由上面的分析可知，停止对已有住房者公积金的提取，其影响涉及到各个方面。
　　首先，从社会效用的角度看改革有利于社会总体效用提高，改革是可取的。只要能有效的刺激消费，即使α接近于0，改革也可提高社会效用水平，而做到这一点是不难的，因为对于住房问题已解决者，继续提取实际上已经抑制了其当期消费，而一旦终止提取则这部分潜在的消费能力就将释放出来。
　　其次，对已有住房者其工资收入会减少，进一步可能影响其住宅投资，但工资减少的部分（A）是不是就应该归属于这些人呢？改革之初把住房公积金定义为长期住房储金是考虑到当时居民消费中住房消费占很小的比重，但现在情况已经发生了变化，部分人的比重已经达到甚至超过了1/3的公认标准，那么当初的“长期”限制现在是不是应该改变一下？且改革相对来说是有助于贫富差距的减小，也有利于公积金只为富人服务问题的解决。
　　再次，企业的税后利润和政府税收将增加。虽然有些企业为避税而采取多为职工交纳住房公积金的做法，但是若能够有效刺激消费，改革将使企业利润增加，所以企业应理性的重新决策；另外企业税后利润与政府税收增加量的和大于已有住房者效用的减小量，而这正是社会效用增加的具体原因。
　　最后，从社会的角度考虑，公积金归集的总量会由于已有住房者未继续交纳而减少，这是不利的方面，因此应该采取其它措施增加归集量；从需求方面来考虑，由于已有住房者不再使用公积金贷款投资或投机，需求量也
　　会而减小一些。
　　
　　四、政策建议
　　
　　对已有住房家庭，住房公积金的使命已经结束，所以应尽快终止目前的做法。我国幅员辽阔，不能简单的搞“一刀切”，但各个地方制定统一的住房和装修标准，当然行业不同，标准可以有所差别。当家庭达到这样的标准时，果断地终止其住房公积金的提取。对于那些现有住房未达到上述标准且为套取公司公积金而不主动更换住房者可以考虑使用折价的办法，即现有住房价格加上公积金归集量与地区行业标准比较，当二者相等时终止其公积金的提取。
　　为解决改革造成区域性供不应求的问题，除现有供给外，可以采取加大征缴力度使应交未交的企业和职工交纳以及采取全国统筹的办法弥补；或用商业贷款补充，利率差由政府财政弥补或直接由财政拨出部分资金供给；还可借鉴巴西住房发展与就业保障基金会的办法，把社会福利计划与住房发展结合起来，以解决住房信贷资金来源。
　　终止已有住房者公积金的提取可以抑制其运用公积金进行住房投资，为了解决投资出路，可以调整投资方向，转向股票、基金等方面，或者运用住房储蓄等方法继续投资于住房。
　　或许本文提到的问题在目前来说还没有达到非解决不可的地步，但随着我国经济水平的不断提高，此问题会逐渐暴露出来，故现在应未雨绸缪，尽早完善《条例》，把不合理性减少到尽可能低的程度。
　　（作者单位：南开大学城市与区域经济研究所）
　　“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”